LEGISLACIÓN FORESTAL PERUANA 2 - Che Piu

¿MUCHA NORMA JURÍDICA, POCA LEY Y DERECHO? 

EL DILEMA DEL SECTOR FORESTAL PERUANO 

(SEGUNDA PARTE)

Hugo Che Piu Deza

Vicepresidente de DAR

Miembro de la RELADEFA

hchepiu@gmail.com

Continuando con el análisis que iniciamos en nuestro artículo anterior sobre la cantidad, la aplicabilidad y los impactos de la legislación forestal peruana, con el objetivo de mejorar nuestra comprensión sobre el marco normativo del sector forestal. En esta oportunidad nos enfocamos en la implementación de la legislación forestal y en la siguiente entrega analizaremos sus impactos.

¿Cuánto de la antigua ley forestal se implementó?

En abril del 2001 entro en vigor la Ley N°27308, la “nueva” Ley Forestal y de Fauna Silvestre de aquel entonces. Dicha ley estuvo vigente hasta septiembre del 2015, con una leve interferencia en el primer semestre del 2009. Es decir, la Ley N°27308 estuvo vigente más de 14 años, y sin embargo nunca llegó a ser implementada completamente. En este artículo revisaremos cuanto de la antigua ley forestal fue aplicada o implementada y discutiremos los motivos. El propósito es encontrar algunas indicaciones que nos ayude a mejorar la implementación de las actuales y futuras normas forestales. Los mandatos jurídicos en la Ley N°27308 son varios y diversos. En este artículo analizaremos cuanto de la Ley N°27308 se implementó en lo que respecta a la institucionalidad, planificación y ordenamiento. Analizaremos estos tres tipos de mandatos para ver cuanto fueron implementados y trataremos de entender los motivos por los cuales algunos fueron implementados y otros no.

Institucionalidad

Si vemos los mandatos normativos sobre institucionalidad de la Ley N°27308 identificamos que se mencionan al menos siete instituciones. Cinco de ellos ya existían en abril del 2001: Ministerio de Agricultura (MINAG), el Instituto Nacional de Recursos Naturales (INRENA), la Policía Nacional del Perú (PNP), las Fuerzas Armadas (FFAA) y de manera genérica a los Gobiernos Regionales y Locales. Las otras dos instituciones fueron creadas por la Ley N°27308: el Consejo Nacional Consultivo de Política Forestal (CONAFOR) y el Organismo Supervisión de los Recursos Forestales Maderables (OSINFOR).

El CONAFOR nunca fue implementado, en su lugar operó la Mesa Nacional de Diálogo y Concertación Forestal (MNDCF). Desde el 2001 la MNCDF fue el espacio de mayor nivel de diálogo y consulta en el sector forestal hasta que fue formalizada en el 2005. Durante ese periodo proporcionó el soporte político para la implementación de las concesiones forestales y otros instrumentos de la Ley N°27308. A pesar de que algunos actores solicitaron la implementación del CONAFOR, ello nunca ocurrió. Estos pedidos cesaron definitivamente cuando se empezó a hablar de una nueva ley a partir del 2008.

Al inicio, el OSINFOR no fue implementado conforme lo señaló originalmente la Ley N°27308, es decir, como un órgano perteneciente a la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM). Inicialmente, el 2005 fue implementado dentro de la estructura orgánica del INRENA como la Oficina de Supervisión de Concesiones Forestales.  Y así operó hasta el 2008 en que se dictó el Decreto Legislativo N°1085 que creó el Organismo de Supervisión de los Recursos Forestales y de Fauna Silvestre adscrito a la PCM. Este cambio que había sido demandado por diferentes actores solo se pudo dar cuando fue incorporado dentro del anexo forestal del Acuerdo de Promoción Comercial entre Perú y Estados Unidos de Norteamérica.

Sin embargo, también hubo otros cambios no previstos en el diseño institucional original de la Ley N°27308. El 2008 también desapareció el INRENA al aprobarse su fusión por absorción por el MINAG. De esa manera a partir del 2009 sus funciones forestales pasaron a la recién creada Dirección General Forestal y de Fauna Silvestre (DGFFS) del MINAG. Previamente, el Reglamento de la Ley Forestal y de Fauna Silvestre, aprobado por el Decreto Supremo N°14-2001-AG, introdujo, los Comités de Gestión de Bosques (CGB) como el nivel básico y más local de organización, coordinación y apoyo a la implementación de la Ley N°27308. 

Estos cambios obedecieron en parte por los momentos políticos diferentes en que se dio la Ley N°27308 (durante los finales del gobierno de Fujimori) y su reglamento (durante el gobierno de Paniagua). Por ello, estos espacios para la participación de los actores sociales no fueron originalmente incorporados en la Ley N°27308, pero luego si en el Decreto Supremo N°14-2001-AG. Sin embargo, durante su aplicación tuvieron que atravesar diferentes retos para lograr una pobre y débil implementación, por falta de financiamiento y conducción.

No obstante, el cambio institucional más importante fue la implementación de la regionalización y la descentralización nacional. De esta manera, funciones originalmente diseñadas en la Ley N°27308 para ser administradas por una autoridad nacional fueron transferidas a los Gobiernos Regionales (GORES) que cumplieron con los procedimientos de acreditación de competencias. Así varios GORES, especialmente todos los amazónicos, asumieron las funciones forestales de administración y control forestal que antes ejercía el INRENA. De esa manera, en algunas regiones dichas funciones forestales eran ejercidas descentralizadas por los GORES y en otras por el INRENA/DGFFS de manera desconcentrada a través de las Administraciones Técnicas Forestal y de Fauna Silvestre (ATFFS).

Como podemos ver, en lo institucional, la implementación de la Ley N°27308, fue incompleta (CONAFOR) y sufrió diversos cambios (OSINFOR, DGFFS, CGB y GORES) que desconfiguraron su diseño original. Las causas de esta implementación incompleta y adaptativa de la institucionalidad han sido inconexas, por lo que no correspondieron a un plan deliberado de implementar un nuevo diseño institucional, sino, a una mejor implementación original (OSINFOR), un perfeccionamiento del diseño original (CGB), la existencia de otras formas alternativas (CONAFOR/MNDCF) e incluso a cambios institucionales nacionales mayores (DGFFS y GORES).

Planificación

Si analizamos los mandatos referidos a la planificación, según la Ley N°27308, el MINAG a propuesta del INRENA debió aprobar un Plan Nacional de Desarrollo Forestal (PNDF), un Plan Nacional de Prevención y Control de la Deforestación (PNPCD), un Plan Nacional de Reforestación (PNR) y un Sistema Nacional de Prevención y Control de Incendios Forestales (SNPCIF).

Solamente se llegó aprobar el PNR a través de la Resolución Suprema N°002-2006-AG, pero tuvo casi nula implementación. Y además pocos meses después se aprobó la Ley N°28852, Ley de Promoción de la Inversión Privada en Reforestación y Agroforestería, que cambió el marco legal aplicable. Si bien no se llegó a contar con un PNDF, en el marco del proyecto de cooperación de la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO) “Apoyo a la Estrategia Nacional para el Desarrollo Forestal”, con fondos de Holanda, el 2002 se elaboró y aprobó una Estrategia Nacional Forestal que fue oficializada dos años después mediante el Decreto Supremo N°031-2004-AG. Sin embargo, ninguna institución asumió como su función impulsar la implementación de esta estrategia.

Asimismo, tampoco se impulsó la elaboración del PNPCD, pero si se elaboró, aprobó y declaró de interés nacional la Estrategia Nacional Multisectorial de Lucha contra la Tala Ilegal (ENMLTI) a través del Decreto Supremo N°019-2004-AG, para cuya elaboración e implementación se conformó una Comisión Multisectorial Permanente de Lucha Contra la Tala Ilegal (CMPLTI). Para el caso de la ENMLTI y la CMPLTI en esas fechas se contó con el apoyo técnico financiero de USAID y de WWF. El SNPCIF nunca fue implementado, y tampoco fue elaborado ni aprobado el “Plan Nacional de Prevención y Control de Incendios y Plagas Forestales” que fue introducido por el Reglamento de la Ley N°27308, aprobado por el Decreto Supremo N°14-2001-AG.

En cuanto a planificación, casi no se implementó ninguno de los planes señalados en la Ley N°27308. Solamente se aprobó uno de ellos (PNR), otros dos (PNDF y PNPCD) fueron desplazados por estrategias que no habían sido consideradas en la Ley N°27308 y en otro caso (SNDCIF) simplemente fue ignorado por 14 años. En el caso de los mandatos de planificación la falta de implementación se debió a la superposición de otros temas y agendas. Llama la atención que el año 2000 se incluyeran en la Ley N°27308 dos temas que hoy son tan importantes en el contexto del cambio climático: la deforestación e incendios forestales. Sin embargo, fueron postergados por otros temas que atrajeron más interés en esos años como la tala ilegal. 

Asimismo, vemos que a pesar de existir mandatos jurídicos de contar con los planes establecidos en la Ley N°27308, se prefirió elaborar estrategias impulsadas por la cooperación. Considero que también afectaron la poca implementación de los mandatos sobre planificación: el hecho que durante la década de los 90 en el Perú se desvalorizó la importancia de la planificación y la existencia de capacidades limitadas para identificar, priorizar y defender una agenda propia.

Ordenamiento y zonificación

La Ley N°27308 contiene dos referencias sobre ordenamiento y dos sobre zonificación. La Ley N°27308 menciona un ordenamiento del uso de la tierra y un ordenamiento de la superficie forestal, así mismo, también menciona una zonificación forestal y una zonificación territorial de áreas forestales. Desafortunadamente, el Reglamento de la Ley N°27308 no aclaró si dichos términos eran lo mismo o cosas diferentes. 

Con respecto a los “ordenamientos” prácticamente no se avanzó nada. Sobre el ordenamiento del uso de la tierra se incorporó una vaga referencia en el Reglamento de la Ley N°27308 como parte del PNDF; pero que no definió con precisión a que se refería, de manera que nunca se aprobó nada con resolución suprema del MINAG como correspondía. En lo que respecta a las “zonificaciones”, la zonificación forestal, que debía aprobarse por Decreto Supremo del MINAG, tampoco se aprobó. Al igual que con el ordenamiento del uso de la tierra, el Reglamento de la Ley N°27308 solamente vinculó la zonificación forestal con la zonificación territorial de áreas forestales.

Solamente el ordenamiento de la superficie forestal se implementó parcialmente. Sobre este se aprobó en varias resoluciones ministeriales del MINAG los bosques de producción permanente y el INRENA estableció algunos bosques locales. En ambos casos, ello estuvo estrechamente relacionado con la necesidad de otorgar derechos de aprovechamiento. El INRENA no propuso los bosques de producción en reserva, ni se hizo una identificación de los bosques para aprovechamiento futuro (plantaciones forestales, bosques secundarios y áreas de recuperación forestal) y de los bosques en tierras de protección. Todas estas unidades del ordenamiento forestal no eran inmediatamente necesarias para el otorgamiento de derechos de aprovechamiento. Las otras unidades del ordenamiento forestal fueron definidas por otros marcos normativos e instituciones; como es el caso de las áreas naturales protegidas y los bosques en comunidades nativas y campesinas.

En lo que respecta a la zonificación y ordenamiento, vemos que solo se avanzó en lo directamente relacionado con el otorgamiento de derechos de aprovechamiento forestal. Así la determinación de los bosques de producción permanente era para permitir el otorgamiento de concesiones forestales con fines maderables. Se llegó a establecer bosques de producción permanente hasta por más 24 millones de hectáreas, el 36% de los bosques naturales del Perú. Durante la vigencia de la Ley N°27308 se otorgaron casi 8 millones de hectáreas de esos bosques de producción permanente en más de 600 concesiones forestales con fines maderables. 

La determinación de los bosques locales se hizo durante el otorgamiento de los bosques locales para permitir el acceso de los pequeños extractores locales. Las otras unidades del ordenamiento de la superficie forestal en las que si se avanzó eran regulados por otros marcos normativos referidos a las áreas protegidas y la titulación indígena. Por ello, fueron entidades de otros sectores a los que les correspondía su reconocimiento.

En lo que no se implementó, quizás la principal causa fue la falta de capacidades y recursos para desplegar todo es esfuerzo técnico y político para concluir con la tarea de la zonificación y ordenamiento forestal en un territorio tan amplio y diverso; así como con complejidades políticas y económicas que significaban su establecimiento. Pero también, no ayudó mucho, que la Ley N°27308 no sea muy clara al respecto y que el Reglamento no contribuyera para superar las confusiones que existían. Estas barreras normativas hacían mucho más sencillo eludir esta tarea y solo hacer los esfuerzos necesarios allí donde fuera requerido para el otorgamiento de derechos de aprovechamiento.

Algunas conclusiones

Entre las causas de la no implementación de los aspectos institucionales, de planificación y ordenamiento de la Ley N°27308 encontramos la falta de capacidad para conducir todos esos procesos de manera simultánea. La distancia entre los mandatos legales y las capacidades institucionales es una condición estructural que impide conducir la implementación completa de un marco legal tan complejo como el peruano. Estas capacidades limitadas tanto a nivel nacional como regional y local siempre deben ser tomadas en cuenta cuando diseñamos, aprobamos y planificamos la implementación de normas. Pues la implementación de una norma requiere movilizar capacidades de difusión, capacitación, promoción, concertación, administración, supervisión y control que muy difícilmente se disponen de manera simultánea.

Por otro lado, vemos que la implementación estuvo impulsada por aquellos mandatos que eran necesarios para el aprovechamiento de los recursos forestales y de fauna silvestre. Es decir, aquellos mandatos que no eran necesarios para el otorgamiento de derechos de aprovechamientos fueron postergados. El aprovechamiento sostenible de los recursos forestales y de fauna silvestre es uno de los elementos cruciales para su valoración y conservación. Por ello no sorprende que tengan prioridad frente a otros mandatos de protección o planificación. Sin embargo, no se debe olvidar que el uso, la protección, la recuperación, etc. son interdependientes, por lo que muchas veces se necesitan recíprocamente para conservar los recursos forestales y de fauna silvestre. Avanzar en algunos postergando otros puede afectar significativamente la sostenibilidad de todos.

También existen otras causas específicas como el surgimiento agendas alternativas y mandatos diferentes a los que originalmente inspiraron la norma. Estas nuevas agendas impulsan instrumentos y herramientas alternativas a las ordenadas por la norma, y cuentan con mayor apoyo político y de la cooperación. De esta manera la implementación de los mandatos normativos era postergada y muchas veces hasta definitivamente olvidada sin consecuencia alguna. Pero también, los cambios políticos, institucionales y normativos del país obligaron a la adecuación de la implementación de la norma. De esa manera, cada vez el modelo propuesto por la norma se veía afectado por partes; pero sin tener una adaptación integral a estos cambios, las consecuencias eran un debilitamiento general del modelo. Debemos tener presente que el proceso de implementación de una norma tendrá que responder de manera innovadora a los retos que emergen, pero sin perder la integralidad. De lo contrario podemos tener muchos proyectos, iniciativas o pilotos exitosos, pero que en conjunto carecen de coherencia.