¿CÓMO DEFORESTAR Y NO IR A LA CÁRCEL? LAS AUTORIZACIONES DE CAMBIO DE USO Y DESBOSQUE EN EL PERÚ - Che Piu

¿Cómo deforestar y no ir a la cárcel?

Las autorizaciones de cambio de uso y desbosque en el Perú.

Hugo Che Piu Deza

Presidente de DAR

Miembro de la RELADEFA

Ahora que estamos todos preocupados por las quemas y los incendios forestales en la Amazonía, solemos pensar que está prohibido deforestar, es decir, eliminar la cobertura forestal de un bosque natural. Sin embargo, el marco legal peruano si permite deforestar siempre que dicha deforestación este autorizada. Estas autorizaciones se llaman: 1) cambio de uso actual y 2) desbosque. En el presente artículo pasaremos revista a algunos elementos de estas autorizaciones para conocer por qué, dónde, para qué y cómo es que se dan. Ello nos permitirá ver los retos que representa su implementación.

En el Perú la deforestación es definida como la eliminación de la cobertura forestal de un bosque natural por causa del ser humano o de la naturaleza. Así como hay causas humanas (antrópicas) de la deforestación también hay causas naturales. Entre algunos de los ejemplos de las causas naturales de la deforestación podemos mencionar: los incendios forestales naturales, las plagas y enfermedades forestales, así como vientos huracanados y deslizamientos de tierra en áreas montañosas con fuerte pendiente. Pero la mayor parte de la deforestación es por causas antrópicas como la expansión agropecuaria, la ganadería, las actividades extractivas ilegales e informales, el cultivo de coca, la expansión de la infraestructura de comunicación e industrias extractivas y la tala ilegal.

Sin embargo, no toda esta deforestación antrópica es ilegal, existe una pequeña porción que es legal. La deforestación legal puede provenir de actividades tanto dentro como fuera del manejo forestal sostenible. La deforestación legal que se da dentro de actividades de manejo forestal sostenible es aprobada en el plan de manejo y puede deberse a la apertura de caminos forestales, patios de trozas, etc. La deforestación legal por actividades diferentes al manejo forestal sostenible es aprobada por las autorizaciones de cambio de uso actual y de desbosque.

Tipos de deforestación legal

Elaboración propia

1. Autorizaciones de cambio de uso actual para fines agropecuarios

El cambio de uso actual es el procedimiento por el cual se ubica e identifica bajo criterios ambientales, un área con cobertura boscosa que presenta capacidad de uso mayor para cultivos permanentes o cultivos en limpio, a fin de implementar actividades agrícolas o pecuarias. Las autorizaciones de cambio de uso actual para usos agropecuarios son actos administrativos que nos constituyen títulos habilitantes, porque no implica el manejo sostenible de los recursos forestales. En las tierras de capacidad de uso mayor forestal y de capacidad de uso mayor para protección, con o sin cobertura vegetal, se prohíbe el cambio de uso actual a fines agropecuarios. La normatividad forestal no dice nada sobre las tierras con capacidad de uso mayor para pastos.

Para autorizar el cambio de uso actual de tierras agrícolas se requiere realizar inspección ocular previa; caso contrario, dichas autorizaciones son nulas de pleno derecho. Además, le corresponde a la autoridad competente establecer y, de ser el caso, adoptar medidas para mitigar el impacto de estas autorizaciones sobre el Patrimonio Forestal y de Fauna Silvestre, tomando en cuenta los lineamientos que el SERFOR aún no ha aprobado. En todos los casos, en cada predio o unidad productiva se debe reservar un mínimo del treinta por ciento de la masa boscosa existente en tierras de aptitud agrícola, además de la obligación de mantener la vegetación ribereña o de protección. Estas áreas reservadas no pueden incluirse en una nueva solicitud de cambio de uso. Hay dos tipos de autorizaciones de cambio de uso actual: 1.1) cuando son en tierras de dominio público y 1.2) cuando son en predios privados.

1.1 Autorización de cambio de uso actual para fines agropecuarios en tierras de dominio público

Todo proyecto productivo con fines agropecuarios en tierras de dominio público que impliquen el retiro de cobertura forestal requiere una autorización de cambio de uso actual de la tierra, previa a la adjudicación, y contar con una autorización de desbosque previa para el retiro de la cobertura forestal. La autorización de cambio de uso actual para fines agropecuarios en tierras de dominio público se debe dar antes de que las tierras se adjudiquen a privados y no incluye la autorización de desbosque, que debe tramitarse aparte.

Oportunidad de la Autorización de Cambio de Uso de tierra de dominio público

Fuente: DAR (2017) “Trámites que impactan en los bosques. Procedimientos agropecuarios en tierras de dominio público con bosques y cómo reducir sus impactos”. Lima

Los requisitos para solicitar una autorización de cambio de uso actual para fines agropecuarios en tierras de dominio público son:

      a       Solicitud con carácter de declaración jurada dirigida a la autoridad competente, según formato.
b.      Número de la Resolución que aprueba el estudio de clasificación de tierras por capacidad de  uso mayor, del proyecto productivo con fines agropecuarios emitido por el MINAGRI.
c.       Estudio técnico para el cambio de uso actual de la tierra, elaborado de acuerdo a los lineamientos aun no aprobados por el SERFOR, el cual deberá incluir el plano del área objeto de cambio de uso que identifique la zona de cobertura forestal a mantener.
d.      Propuesta de proyecto productivo.

Entonces, cuando exista cobertura boscosa en tierras de dominio público técnicamente clasificadas como de capacidad de uso mayor para cultivo en limpio o cultivos permanentes, según el Reglamento de Clasificación de Tierras por su Capacidad de Uso Mayor, el SERFOR puede autorizar su cambio de uso actual a fines agropecuarios, respetando la zonificación ecológico-económica, de nivel medio o superior, aprobada por el gobierno regional o gobierno local correspondiente, y previa opinión vinculante del MINAM de acuerdo al procedimiento administrativo establecido en la Directiva N°05-2017-MINAM/DM denominada “Procedimiento para la emisión de la opinión previa vinculante del Ministerio del Ambiente, para la autorización de cambio de uso actual en tierras de dominio público” aprobada a través de la Resolución Ministerial N°338-2017-MINAM del 7 de noviembre del 2017. La evaluación a cargo del SERFOR y del MINAM, sobre la solicitud de autorización de cambio de uso actual para fines agropecuarios en tierras de dominio público debe contemplar los siguientes aspectos:

    I. El resultado de la Zonificación Ecológica Económica de nivel medio o superior o Zonificación Forestal, de disponer de estos instrumentos aprobados. El MINAM de acuerdo con su Directiva N°05-2017-MINAM/DM considera que se debe tener en cuenta los valores bioecológicos del territorio.

      II. La existencia de hábitats críticos.

   III. La existencia de especies categorizadas como amenazadas, protegidas por convenios internacionales o endémicas. El MINAM evalúa principalmente la presencia de especies CITES.

    IV.    La presencia de áreas que tienen valor de conectividad entre ecosistemas. En este criterio, el MINAM evalúa la existencia de especies CITES, sus poblaciones y relación con hábitat.

      V. El estado de sucesión del bosque. Aquí el MINAM evalúa la ausencia de bosques primarios

     VI. La protección de las fajas marginales de los ríos que contienen vegetación ribereña o de protección.

     VII.  El potencial para la provisión de los servicios de los ecosistemas forestales y otros ecosistemas de vegetación silvestre. El MINAM prioriza la evaluación de la capacidad de almacenamiento y/o secuestro de carbono aéreo

1.2 Autorización de cambio de uso actual para fines agropecuarios en predios privados

Toda actividad con fines agropecuarios en predios privados con cobertura forestal requiere una autorización de cambio de uso. En los casos de predios privados cuya cobertura vegetal actual contenga masa boscosa, el cambio de uso requiere autorización de la ARFFS sustentado en un estudio técnico de microzonificación. Los requisitos para solicitar una autorización de cambio de uso actual para fines agropecuarios en predios privados son:

1. Solicitud con carácter de declaración jurada dirigida a la autoridad competente, según formato.
2. Estudio técnico de microzonificación elaborado de acuerdo con los lineamientos aun no aprobados por el SERFOR pero que ya contarían con una versión preliminar, el cual incluye el plano del área objeto de cambio de uso actual de las tierras, que identifique la zona de cobertura forestal a mantener ; y que deberá incluir el plan de desbosque.
3. Número de la Resolución que aprueba la certificación ambiental aprobada por el MINAGRI, en caso corresponda.
4. Copia de Título de propiedad o documento que acredite dicho derecho real sobre el predio. Si el predio está inscrito en los Registros Públicos, solo se requiere el número de partida registral.

La evaluación a cargo de la ARFFS, sobre la solicitud de autorización de cambio de uso actual para fines agropecuarios en predios privados debe contemplar los siguientes aspectos:

1. La existencia de hábitats críticos.
2. La existencia de especies categorizadas como amenazadas, protegidas por convenios internacionales o endémicas.
3. La presencia de áreas que tienen valor de conectividad entre ecosistemas.
4. El estado de sucesión del bosque.
5. La protección de las fajas marginales de los ríos que contienen vegetación ribereña o de protección.
6. El potencial para la provisión de servicios de los ecosistemas forestales y otros ecosistemas de vegetación silvestre.

La autorización de cambio de uso en el caso de predios privados otorga al solicitante el derecho de realizar el desbosque correspondiente en las tierras con capacidad de uso mayor para cultivo en limpio o cultivo permanente; es decir incluye la autorización de desbosque. En ese sentido, se deben hacer los pagos que corresponden al desbosque. Además, los productos que se obtengan pueden ser destinados al comercio interno, solo si los individuos a aprovechar han sido declarados en el estudio técnico de microzonificación.

Los titulares que cuenten con autorización de cambio de uso actual de las tierras a fines agropecuarios en tierras en predios privados y en cuyas áreas se haya producido la regeneración natural de especies forestales, no requieren una nueva autorización para el retiro de dichos recursos forestales. Previo a su retiro y aprovechamiento, la ARFFS debe verificar que el predio cuente con la autorización otorgada en su oportunidad y la existencia de las especies regeneradas, bajo responsabilidad. Para el transporte se requiere guía de transporte expedida por la ARFFS, previo pago por derecho de aprovechamiento.

2. Autorizaciones de desbosque

El desbosque es el retiro de la cobertura forestal mediante cualquier método que conlleve la pérdida del estado natural del recurso forestal, en áreas comprendidas en cualquier categoría del patrimonio nacional forestal, para el desarrollo de cualquier tipo de actividades productivas que no tengan como fines su manejo forestal sostenible, tales como la instalación de infraestructura, la apertura de vías de comunicación, incluyendo caminos de acceso a áreas de producción forestal, la producción o transporte de energía, así como operaciones energéticas, hidrocarburíferas y mineras. Por su puesto, también puede haber desbosque en tierras agrícolas con cobertura forestal para fines agropecuarios, porque es una actividad productiva que no tiene como fin el manejo forestal sostenible. La autorización de desbosque es un acto administrativo que no constituye título habilitante. Aunque, en el marco de la Certificación Ambiental Global (IntegrAmbiente) se le denomina título habilitante, pero no en el sentido de la Legislación Forestal y de Fauna Silvestre.

Los titulares de contratos de operaciones petroleras, mineras, industriales o de similar naturaleza y aquellos titulares de títulos habilitantes que abran caminos de acceso a áreas de producción forestal fuera del área otorgada, que por las condiciones propias del trabajo necesiten retirar cobertura forestal, deben solicitar previamente la autorización de desbosque, según los lineamientos aun no aprobados por el SERFOR. Pero recordemos que la autorización de cambio de uso en el caso de predios privados otorga al solicitante también el derecho de realizar el desbosque. Y que todo proyecto productivo con fines agropecuarios en tierras de dominio público que impliquen el retiro de cobertura forestal además de una autorización de cambio de uso actual de la tierra requiere adicionalmente contar con una autorización de desbosque previa para el retiro de la cobertura forestal.

La autoridad competente para autorizar el desboque depende del nivel de evaluación ambiental exigible en cada caso, según lo dispuesto en el Sistema Nacional de Evaluación de Impactos Ambientales. El SERFOR autoriza el desbosque cuando el proyecto de las actividades de instalación de infraestructura, la apertura de vías de comunicación, incluyendo caminos de acceso a áreas de producción forestal, la producción o transporte de energía, así como operaciones energéticas, hidrocarburíferas y mineras requiere alguno de los siguientes instrumentos de gestión ambiental:

a.       Estudio de Impacto Ambiental Semidetallado.
b.      Estudio de Impacto Ambiental Detallado.
c.       Declaración de Impacto Ambiental.
d.      Instrumentos de gestión ambiental complementarios al SEIA, a cargo de la autoridad del nivel nacional que corresponda.

En los casos de proyectos de inversión de los sectores minería, hidrocarburos, electricidad, transporte y agricultura que requieran Estudios de Impacto Ambiental detallados la solicitud de autorización de Desbosque puede tramitarse como parte de la Certificación Ambiental Global a través del SENACE (IntegrAmbiente).

Le corresponde a la ARFFS autorizar el desbosque cuando el proyecto:

a.       No se encuentre incluido en el listado del Anexo II del Reglamento de la Ley N°27446, Ley del Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental.

b.      Requiera de un instrumento de gestión ambiental complementario al SEIA, a cargo de la autoridad regional. RM N°157-2011-MINAM y sus múltiples modificaciones.

Entre los proyectos que están cargo de la autoridad regional están: a) Distribución eléctrica cuya demanda máxima sea inferior a 30 MW, b) Proyectos de electrificación rural (sistemas eléctricos rurales) que se desarrollen dentro de la circunscripción regional, c) Explotación, beneficio minero y transporte de minerales (minero ductos, tuberías, cable carriles, fajas transportadoras de minerales, transporte de minerales en camiones, trenes, realizados por operadores mineros) – pequeña minería y minería artesanal, metálica y no metálica, d)  Procesamiento pesquero artesanal, para la micro y pequeña empresa, considerando sus componentes auxiliares y complementarios, e) Acuicultura de menor escala y para el caso de colectores; acuicultura de repoblamiento, de subsistencia y producción de semillas/ovas/alevinos y acuicultura de investigación, f) Extracción y acopio de especies ornamentales e instalación de infraestructura de acuarios, entre otros.

Los requisitos para las autorizaciones de desbosque son los siguientes:

1. Solicitud con carácter de declaración jurada dirigida a la autoridad competente, según formato.
2. Plan de desbosque elaborado de acuerdo con los lineamientos aun no aprobados por el SERFOR.
3. Copia simple de la Certificación ambiental de la actividad o proyecto aprobada o por la autoridad ambiental competente, de corresponder (Excepto en los casos de Certificación Ambiental Global en aquellos casos la autorización de desbosque se tramita simultáneamente con el Estudio de Impacto Ambiental Detallado).

Para el otorgamiento de la autorización de desbosque se requiere realizar inspección ocular previa; caso contrario, dichas autorizaciones son nulas de pleno derecho. La evaluación demuestra que la actividad propuesta no puede llevarse a cabo en otro lugar y que la alternativa técnica propuesta garantiza el cumplimiento de los estándares ambientales legalmente requeridos. Asimismo, la evaluación debe asegurar que el área materia de desbosque es la mínima posible y que se llevará a cabo con la mejor tecnología, prácticas y métodos existentes para reducir al mínimo posible los impactos ambientales y sociales, incluyendo evitar las áreas de alto valor de conservación. Se debe indicar igualmente el destino de los productos forestales extraídos.

En caso de proceder la autorización de desbosque, se paga por el valor de los recursos forestales a ser retirados sobre la base de una valorización integral y de plazo adecuado, y, en el caso de las actividades de la instalación de infraestructura, la apertura de vías de comunicación, incluyendo caminos de acceso a áreas de producción forestal, la producción o transporte de energía, así como operaciones energéticas, hidrocarburíferas y mineras, se habilitará un área de compensación ecosistémica de dimensiones equivalentes a las áreas afectadas, en la forma que indique la autoridad forestal correspondiente. Esta compensación ecosistémica, se regula a través de lineamientos que deben ser aprobados por el SERFOR en coordinación con el MINAM, así como de otras disposiciones sobre la materia. El plan de compensación ambiental para los proyectos de inversión que se regulan conforme a la Ley N°27446, Ley del SEIA, considera los lineamientos para la compensación ecosistémica aplicable al desbosque. En caso de que estos productos forestales sean materia de comercialización, se paga adicionalmente el derecho de aprovechamiento.

Tipos de pagos por concepto de Desbosque

 Elaboración propia

En el caso de proceder el desbosque, se pagará:

     a.       Por la afectación al Patrimonio: Se calcula un monto a pagar sobre la base de una valorización integral, en el marco de los lineamientos que deben ser aprobados por el MINAM, que considera los bienes y los servicios de los ecosistemas forestales y otros ecosistemas de vegetación silvestre afectados como consecuencia del desbosque, tomando en consideración la oportunidad de aprovechamiento sostenible de los recursos forestales maderables, no maderables y de fauna silvestre y el secuestro de carbono. El SERFOR, al inicio de cada año, debe publicar la lista de valores correspondientes a cada criterio, aplicables al pago por afectación al patrimonio.
b.      Por comercialización: Si los productos son comercializados, de acuerdo con lo establecido por la Ley, se realiza el pago por el derecho de aprovechamiento. El cálculo de este derecho se realiza tomando como referencia, el valor de los productos forestales maderables, no maderables y de fauna silvestre en estado natural, según corresponda.
c.       El pago por el trámite de la guía de transporte se realiza ante la ARFFS.

Si el desbosque pudiese afectar a las comunidades campesinas y nativas, rige el derecho a la consulta previa del Convenio 169 de la OIT. El SERFOR y las ARFFS respetan los derechos colectivos de las comunidades nativas, campesinas y pueblos indígenas u originarios, aplicando lo dispuesto en la Ley del Derecho a la Consulta Previa. Para ello, el SERFOR aprueba, en coordinación con el Ministerio de Cultura y el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, los lineamientos para el desbosque, incluyendo la verificación del cumplimiento del proceso de consulta previa, en caso corresponda. No se autoriza desbosque en reservas de tierras para pueblos indígenas en situación de aislamiento o contacto inicial. Para la aplicación de la consulta previa en casos de autorizaciones de desbosque se tomará en cuenta las siguientes excepciones:

     a.       Cuando el desbosque tenga el carácter de medida complementaria no requerirá ser sometida a proceso de consulta cuando la medida administrativa principal ya haya sido consultada.
b.      Cuando el desbosque esté vinculado a la construcción y mantenimiento de infraestructura en materia de salud, educación, así como la necesaria para la provisión de servicios públicos que, en coordinación con los pueblos indígenas, esté orientada a beneficiarlos, no requerirá ser sometido al procedimiento de consulta previa.

Para el desbosque la autoridad competente establece y, de ser el caso, adopta medidas para mitigar el impacto sobre el Patrimonio, de acuerdo con los lineamientos que debe aprobar el SERFOR. En el caso de las autorizaciones de desbosque en el marco de autorizaciones de cambio de uso actual en tierras de dominio público y predios privados se debe tener en cuenta que la determinación de la compatibilidad de la actividad incluye la identificación del área que debe mantenerse con cobertura forestal para su reserva, la cual debe ser igual o mayor al 30 % del área total con cobertura forestal en las tierras de aptitud agrícola. Además del área reservada, se debe mantener obligatoriamente la vegetación ribereña o de protección.

AVANCES NORMATIVOS Y RETOS PENDIENTES PARA LA FORMALIZACIÓN EN EL SECTOR FORESTAL - Huamán

AVANCES NORMATIVOS Y RETOS PENDIENTES PARA LA FORMALIZACIÓN EN EL SECTOR FORESTAL

Por: Victor Hugo Huamán Tarmeño^*

(Setiembre de 2019)

           

Sumario: i) Introducción, ii) Regulación del acceso a los recursos forestales, iii) Regulación de la formalización en materia forestal, iv) Conclusiones y retos pendientes

I.          Introducción

Estando cerca de cumplirse 4 años de vigencia de la Ley N° 29763, Ley Forestal y de Fauna Silvestre, y luego de haberse emitido dos decretos legislativos que la complementan (1283 y 1319), así como cuatro normas reglamentarias (DS 018-2015-MINAGRI, DS 019-2015-MINAGRI, DS 020-2015-MINAGRI y DS 021-2015-MINAGRI), un decreto supremo adicional (DS 011-2016-MINAGRI) y varios lineamientos aprobados por el Servicio Nacional Forestal y de Fauna Silvestre (SERFOR), resulta necesario una evaluación de dicho marco legal, en especial en lo referido a los mecanismos que se han establecido para lograr la formalización del sector forestal.

La referida formalización es importante para el país pues constituye una estrategia del Estado para acercarse y apoyar a los sectores menos favorecidos del país, el ámbito rural de la Amazonía. Recordemos que “la pobreza monetaria en los hogares rurales de selva es prácticamente el doble que el promedio nacional”[1], lo que se evidencia en el siguiente gráfico:

  

Por ello, conociendo que “el desarrollo de una silvicultura sostenible, tanto en bosques naturales como en plantaciones forestales, tendría un gran potencial de inclusión social”² y que “los hogares dedicados a la silvicultura tienen indicadores de inclusión social ligeramente mejores que los demás hogares rurales de selva, lo cual sugiere que la política forestal puede tener un papel en la disminución de la pobreza.”[2], es importante que la legislación aborde de forma adecuada la formalización del sector forestal.

El tema es de permanente actualidad. Muestra de ello, es que en el año 2006, la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO) manifestaba que “a menudo los marcos jurídicos obstaculizan el acceso legal de los pobres a los recursos forestales, así como su aprovechamiento y recolección. Frecuentemente, las leyes y reglamentos que rigen la ordenación forestal se establecieron para las grandes concesiones, por lo que su cumplimiento es demasiado complicado y costoso para los pequeños agricultores y las comunidades que, a veces, no poseen la tenencia legal de los recursos”[3].

En tal sentido, el presente artículo tiene por objeto realizar una revisión y evaluación de la legislación forestal vigente, específicamente en lo referido a la formalización del aprovechamiento forestal, identificando los avances logrados y los retos que aún están pendientes de ser superados por el Servicio Nacional Forestal y de Fauna Silvestre (SERFOR), las Autoridades Regionales Forestales y de Fauna Silvestre (ARFFS)[4] y el Organismo de Supervisión de los Recursos Forestales y de Fauna Silvestre (OSINFOR).

Este trabajo constituye un aporte de la Red Latinoamericana de Derecho Forestal y Ambiental (RELADEFA) para la implementación de las políticas públicas en materia forestal (Acuerdo Nacional[5], Política Nacional del Ambiente[6] y la Política Nacional Forestal y de Fauna Silvestre[7]).

  

II.         Regulación del acceso a los recursos forestales

El artículo 66 de la Constitución Política del Perú establece que los recursos naturales son Patrimonio de la Nación, comprendiéndose como parte de ellos a la diversidad biológica (como las especies de flora y de la fauna, entre otros), conforme a lo precisado en el artículo 3 de la Ley N° 26821, Ley Orgánica para el Aprovechamiento Sostenible de los Recursos Naturales.

El referido artículo 66 nos ubica en la teoría del dominio eminencial[8], razón por la cual en el artículo 19 de la Ley N° 26821 se establece que los particulares acceden al aprovechamiento sostenible de los recursos naturales mediante las modalidades que establecen las leyes especiales, es decir, bajo las reglas que establezca el Estado Peruano.

En el caso del aprovechamiento de los recursos forestales y de fauna silvestre, la Ley N° 29763, Ley Forestal y de Fauna Silvestre, ha establecido que el aprovechamiento comercial se puede realizar a través de los denominados títulos habilitantes, aunque también permite que pueda ser realizado mediante otras modalidades, tal como comprobaremos en los siguientes párrafos.

2.1   Títulos habilitantes[9]

La Ley N° 29763, Ley Forestal y de Fauna Silvestre, y sus Reglamentos[10] han identificado aquellos actos administrativos que constituyen títulos habilitantes, los cuales tienen como característica común el manejo sostenible que se realiza en el área de intervención. Dicho de otro modo, este grupo de actos administrativos permite a sus titulares obtener beneficios económicos a partir del aprovechamiento de los recursos forestales y de fauna silvestre, pero de una forma que se procure mantener las características del área intervenida, es decir, que no solo se beneficien dichos titulares sino también las generaciones futuras.

Los títulos habilitantes regulados la legislación forestal son los siguientes:

Forestal		Fauna Silvestre
Concesiones	Maderable	Concesiones de Fauna Silvestre
	Productos Forestales Diferentes a la Madera
	Ecoturismo
	Conservación
	Plantaciones
Permisos	Predios Privados	Permisos	Predios Privados
	Comunidades Campesinas y Comunidades Nativas		Comunidades Campesinas y Comunidades Nativas
Autorizaciones	Asociaciones vegetales no boscosas	Autorizaciones	Zoocriaderos
			Zoológicos
			Centros de Rescate
			Centros de Conservación
Contratos de cesión en uso	Para sistemas agroforestales	------
	Para bosques residuales
Bosques locales

En general, para lograr el aprovechamiento de los recursos forestales y de fauna silvestre no solo se requiere el otorgamiento de los títulos habilitantes, sino también la aprobación de un plan de manejo, documento que debe garantizar el objetivo del aprovechamiento sostenible. Sin embargo, debe considerarse que existe una excepción a esta regla, la cual se produjo con el artículo 2 del Decreto Legislativo N° 1283, norma que exime de la obligación de contar con un plan de manejo para el caso de los permisos en predios privados y autorizaciones forestales que tienen por objeto el aprovechamiento exclusivo de frutos o semillas[11].

2.2   Otros actos administrativos

De forma similar que en el caso anterior, los Reglamentos de la Ley N° 29763 identifican los actos administrativos que no constituyen títulos habilitantes, los cuales tienen como particularidad que no requieren de un plan de manejo, ello debido a las características de la intervención que se realiza en dichos casos. En este amplio grupo de actos administrativos se encuentran la licencia para ejercer la regencia, la autorización para el establecimiento de centros de transformación primaria, la autorización de investigación, el permiso de exportación, etc.

Sin embargo, dos de ellos revisten de relevancia porque permiten comercializar recursos forestales, aunque no sea su objetivo principal; estos actos administrativos son la autorización de cambio de uso[12] y la autorización de desbosque[13]. En ambos casos, la autoridad forestal y de fauna silvestre autoriza que el titular retire de forma total la cobertura forestal de un área determinada.

2.3   Casos especiales

El artículo 113 de la Ley N° 29763, Ley Forestal y de Fauna Silvestre, regula el aprovechamiento de las plantaciones en predios privados y comunales estableciendo que no requieren el otorgamiento de títulos habilitantes ni la aprobación de planes de manejo. Estas plantaciones pueden aprovecharse cuando su titular lo considere conveniente, puesto que no constituyen Patrimonio Forestal y de Fauna Silvestre, según lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley antes mencionada, aunque resulta importante su registro ante la autoridad forestal y de fauna silvestre a efectos de contar con documentación que permita diferenciarlos de las que provienen de bosques naturales[14].

Asimismo, el artículo 81 de la Ley N° 29763, Ley Forestal y de Fauna Silvestre, regula el aprovechamiento con fines domésticos, de autoconsumo o subsistencia a favor de las comunidades nativas y comunidades campesinas, el cual no puede tener fines comerciales, según lo establecido en el artículo 59 del Reglamento para la Gestión Forestal y de Fauna Silvestre en Comunidades Nativas y Comunidades Campesinas (DS 021-2015-MINAGRI).

Finalmente, el artículo 50 de la Ley N° 29763, Ley Forestal y de Fauna Silvestre, menciona el aprovechamiento con fines domésticos, de autoconsumo o subsistencia de otros usuarios tradicionales del bosque, sin que la Ley o sus Reglamentos hayan definido quienes tienen tal condición, ni tampoco las condiciones para que ello se realice. 

III.        Regulación de la formalización en materia forestal

De todas las modalidades antes mencionadas, en el presente artículo nos abocaremos a aquellas que tienen por objeto regularizar una situación existente o que están dirigidas a pequeños extractores, es decir, las que tienen por objeto la formalización del aprovechamiento forestal.

3.1   Plantaciones forestales en predios privados y comunales

Como ya se ha indicado, la Ley N° 29763, Ley Forestal y de Fauna Silvestre, establece que para el establecimiento y aprovechamiento de las plantaciones forestales en predios privados y comunales no se requiere el otorgamiento de títulos habilitantes ni la aprobación de planes de manejo.

El artículo 94 del Reglamento para la Gestión de las Plantaciones Forestales y de los Sistemas Agroforestales (DS 020-2015-MINAGRI) precisa que las plantaciones se deben registrar en el Registro Nacional de Plantaciones Forestales que administra el SERFOR[15], cuando las mismas ya se encuentran establecidas. Para ser más exactos, a parir del tercer año de haberse establecido la plantación o cuando las plantas hayan logrado su prendimiento[16] definitivo en campo, conforme se indica en los Lineamientos para la Inscripción de las Plantaciones en el Registro Nacional de Plantaciones Forestales, aprobados por Resolución de Dirección Ejecutiva N° 165-2015-SERFOR-DE, debiéndose actualizar la información del registro previo al aprovechamiento de la plantación.

Cabe precisar que dicho registro es declarativo y de utilidad, principalmente, para que el Estado implemente las acciones de promoción que están detalladas en el artículo 73 del Reglamento antes mencionado[17]. Es por esa razón que en el artículo 106 del mismo Reglamento no se prevén sanciones para los titulares de plantaciones forestales[18].

Sin perjuicio de ello, resulta de suma importancia que los titulares de plantaciones forestales ubicados en predios privados o comunales registren sus plantaciones para que puedan movilizar sus productos con la correspondiente guía de transporte forestal y así puedan diferenciarlos de los provenientes de bosques naturales o bosques plantados en tierras del Estado, los cuales si constituyen Patrimonio Forestal y de Fauna Silvestre y por lo tanto requieren autorización previa para su aprovechamiento.

En resumen, este mecanismo permite a los titulares de las plantaciones poder formalizar las mismas inscribiéndoles en el Registro Nacional de Plantaciones Forestales hasta antes de su aprovechamiento. De no hacerlo, el titular tendrá que afrontar problemas en el transporte de los mismos.

Ahora bien, debemos recordar que este régimen es aplicable a las plantaciones en tierras comunales y en tierras de propiedad privada, siendo que estos últimos no incluyen las tierras en posesión, según lo especificado en los numerales 5.1 (literal f) y 6.4 de los Lineamientos para la Inscripción de las Plantaciones en el Registro Nacional de Plantaciones Forestales, aprobados por Resolución de Dirección Ejecutiva N° 165-2015-SERFOR-DE. Por ello, para quienes han establecido plantaciones en tierras sobre las que no existe propiedad privada les aplica la opción que prevé la Segunda Disposición Complementaria Final del Reglamento para la Gestión de las Plantaciones Forestales y de los Sistemas Agroforestales (DS 020-2015-MINAGRI), la cual establece lo siguiente:

“SEGUNDA.- Las plantaciones establecidas en tierras de dominio público hasta la entrada en vigencia del presente Reglamento, distintas a las incluidas en sistemas agroforestales, acceden a un contrato de concesión para plantaciones a solicitud de parte y conforme a los requisitos y condiciones que establece el presente Reglamento para dicha modalidad.”

Como se podrá advertir, dicha alternativa podría ser viable si se tratase de áreas extensas de plantaciones y el titular sea un empresario con capacidad financiera, no solo para cumplir las condiciones y requisitos a las que se alude en la disposición antes citada, sino también para cumplir las obligaciones propias de un titular de concesión para plantaciones; sin embargo, la evidencia demuestra que ello no es así, pues hasta la fecha no existe siquiera un titular de plantación que haya solicitado su formalización a través de esta modalidad.

Lo antes mencionado resulta lógico si consideramos que entre los requisitos[19] previstos para acceder a las concesiones para plantaciones se encuentran: la Hoja de Vida del (los) profesional (es) con experiencia en el tema, que acredita la capacidad técnica[20]; Declaración Jurada de ingresos, cuentas y bienes[21]; Declaración Jurada de capacidad de acceso a mercado e inserción a cadena productiva o de servicios; Información sobre la ubicación del área solicitada con coordenadas UTM (Universal Transverse Mercator); Propuesta técnica según formato aprobado por el SERFOR; y pago por derecho de trámite.

Asimismo, entre las obligaciones de los titulares de concesiones para plantaciones está el presentar un plan de manejo, cumplir con el compromiso de inversión, contar con un regente forestal para la formulación e implementación del plan de manejo, mantener vigente una garantía de fiel cumplimiento, etc., todas ellas difíciles de cumplir por campesinos que han establecido plantaciones, generalmente, con apoyo de instituciones públicas o privadas.

Debido a esta situación, a finales del año 2016, se emitió el Decreto Legislativo N° 1283, cuyo artículo 3 estableció lo siguiente:

Artículo 3.- Registro de plantaciones forestales establecidas en costa y sierra

Para el aprovechamiento de las plantaciones forestales establecidas sobre tierras de dominio público ubicadas en costa y sierra se aplica lo dispuesto en el artículo 113 de la Ley Nº 29763, Ley Forestal y de Fauna Silvestre.

En los casos mencionados en el considerando precedente se requiere verificar la existencia de la plantación, la conducción directa del área a la fecha de entrada en vigencia del presente Decreto Legislativo y que se acredite la inexistencia de conflictos o superposición de derechos. Este procedimiento es de evaluación previa y no reconoce ni otorga derechos de propiedad sobre las áreas donde se ubican dichas plantaciones.

Es decir, se estableció una alternativa adicional a la que preveía la Segunda Disposición Complementaria Final del Reglamento para la Gestión de las Plantaciones Forestales y de los Sistemas Agroforestales (DS 020-2015-MINAGRI); ello en razón a que las plantaciones se encuentran en áreas pequeñas, ubicadas en zonas rurales y en situación de pobreza, según se precisa en la exposición de motivos del Decreto Legislativo N° 1283, circunstancias que no permitían lograr la formalización de las plantaciones existentes mediante la adecuación a contratos para plantaciones.

Entonces, con el Decreto Legislativo N° 1283 se establece que las plantaciones establecidas en tierras sin derecho de propiedad tendrán un régimen legal similar a como si se hubieran establecido en tierras comunales o de propiedad privada, salvo algunas particularidades, tal como se detalla a continuación:

Régimen de plantaciones
Ley N° 29763	Decreto Legislativo N° 1283
Semejanzas
Las plantaciones se inscriben en el Registro Nacional de Plantaciones Forestales
El trámite de inscripción se realiza ante la Autoridad Regional Forestal y de Fauna Silvestre-ARFFS.
Para el aprovechamiento de la plantación no se requiere título habilitante ni plan de manejo, siendo suficiente la inscripción en el Registro.
Diferencias
Aplicable a nivel nacional	Aplicable solo en las costa y la sierra
Se exige derecho de propiedad del área donde se estableció la plantación	No se exige derecho de propiedad del área donde se estableció la plantación
La plantación se inscribe en el Registro luego de un procedimiento de aprobación automática[22]	La plantación se inscribe en el Registro luego de un procedimiento de evaluación previa

En aplicación del mencionado Decreto Legislativo se han realizado 119 registros de plantaciones, siendo que solo 11 superan las 5 hectáreas y 61 no superan siquiera 1 hectárea[23]; es decir, conforme se sustentó en la exposición de motivos del Decreto Legislativo N° 1283, la norma está permitiendo la formalización de plantaciones establecidas en áreas pequeñas.

De manera similar, al consultar el Registro Nacional de Plantaciones Forestales[24] encontramos que de 637 registros 109 corresponden a plantaciones establecidas en áreas que no superan las 5 hectáreas. Es decir, en la mayoría de casos, el régimen legal establecido para el establecimiento y aprovechamiento de plantaciones forestales en predios privados y comunales (Ley N° 29763), así como en predios sin derechos de propiedad (Decreto Legislativo N° 1283), está permitiendo la formalización de plantaciones establecidas en áreas pequeñas.

Por ello, con el objetivo de afianzar la formalización de las plantaciones forestales existentes en el país y lograr el éxito de las mismas, resulta necesario e importante incrementar los esfuerzos para que:

·      Las ARFFS obtengan información de las instituciones públicas y privadas que han promovido el establecimiento de plantaciones, a efectos que se estime la cantidad de áreas que aún falta formalizarse en el país.

·      Las ARFFS, bajo el liderazgo y apoyo del SERFOR, gestionen los recursos necesarios para realizar e incrementar las campañas de inscripción de plantaciones forestales (campañas de formalización), a efectos que los titulares de dichas plantaciones eviten el posible decomiso de sus productos o realicen actos de corrupción para lograr la comercialización de los mismos.

·      El SERFOR articule con las demás instituciones públicas que apoyan el establecimiento de plantaciones, a efectos que dicho apoyo considere la legislación vigente y realicen coordinación con las ARFFS correspondientes.

·      Las ARFFS, bajo el liderazgo y apoyo del SERFOR, gestionen asistencia técnica a los titulares de las plantaciones, a efectos de lograr la viabilidad de las mismas.

En el aspecto legal, se requiere que el SERFOR evalúe la posible ampliación del alcance del Decreto Legislativo N° 1283 para que también sea de aplicación en la selva del país o, en su defecto, se diseñe otro mecanismo similar, a efectos que dicha zona también cuente con un mecanismo sencillo que permita la formalización de las plantaciones allí existentes. Para ello, será importante que previamente se cuente con la identificación de las áreas a ser registradas, a fin de evitar que se genere un incentivo para la deforestación y se busque luego su formalización a través del registro de la plantación.

3.2   Contratos de cesión en uso para sistemas agroforestales

Como es sabido, la principal causa de la deforestación en el país es la agricultura:

CAUSAS[25]
Expansión agropecuaria	51,6%
Ganadería	39,9%
Cultivo de coca	2,3%
Minería ilegal	5,8%
Expansión de infraestructura de comunicación e industrias extractivas	0,3%

Es decir, cada año se deforestan los bosques de la amazonia para establecer en dichas áreas diversos cultivos agrícolas, siendo el principal producto, el café:

Cultivos con mayor cobertura[26]
Café	25,4%
Pastos cultivados	25,2%
Cacao	8,7%
Plátano	8,2%
Maíz amarillo duro	7,8%
Arroz	5,5%
Yuca	4,8%
	85,7%

Es muy probable que buena parte de las áreas donde se establecen los cultivos antes mencionados no sean de propiedad privada ni puedan llegar a serlo en el futuro, debido a las restricciones existentes para su titulación[27], por lo que el Estado debe adoptar una decisión respecto de quienes se establecieron en dichas áreas sin tener derecho a ello[28].

De acuerdo a los artículos 63 y 119 de la Ley N° 29763 y al Reglamento para la Gestión de las Plantaciones Forestales y los Sistemas Agroforestales (DS 020-2015-MINAGRI) la decisión del Estado ha sido formalizar a dichas personas, siempre que se encuentren en posesión de las áreas y estén conduciendo sistemas agroforestales. La estrategia es simple, se les otorga un derecho forestal para que su permanencia en el área sea legal a cambio de un compromiso de mantener sus sistemas agroforestales y de conservar los bosques que aún existen.

Sin embargo, la implementación no se está concretando conforme a lo esperado, pues hasta la fecha solo el Gobierno de San Martin ha suscrito contratos de cesión en uso para sistemas agroforestales y en una cantidad menor (solo 14)[29]. Es posible que tal situación se deba a las dificultades y retos que existen para su otorgamiento y para que la figura sea atractiva a los ojos de los potenciales beneficiarios.

En efecto, una primera dificultad es determinar el área donde se pueden otorgar los contratos de cesión en uso para sistemas agroforestales, pues de acuerdo a los artículos 27 y 63 de la Ley N° 29763 se deben otorgar en las zonas de producción agroforestal y silvopastoriles, es decir, en áreas que se definen luego del proceso de zonificación forestal. La dificultad es tal si consideramos que ya no se encuentra vigente la excepción que preveía la Segunda Disposición Complementaria Transitoria del Decreto Legislativo N° 1283[30] y que en el país ningún departamento cuenta con zonificación aprobada en el 100% de su jurisdicción[31].

Sin embargo, debe entenderse que tal dificultad ya se encuentra superada, pues el artículo 17 del Reglamento para la Gestión de las Plantaciones Forestales y de los Sistemas Agroforestales (DS 020-2015-MINAGRI) establece que “Los espacios identificados que cuenten con sistemas agroforestales establecidos con anterioridad a la aprobación de la Ley, se constituyen de manera automática como zonas de producción agroforestal y silvopastoril”. Es decir, no se requiere culminar el proceso de zonificación forestal para poder otorgar los contratos de cesión en uso para sistemas agroforestales, siendo suficiente la identificación de aquellas áreas por parte de las ARFFS o del SERFOR, conforme a lo precisado en el literal b, numeral 6.1, de los Lineamientos para el otorgamiento de contratos de cesión en uso para sistemas agroforestales, aprobados por Resolución de Dirección Ejecutiva N° 081-2017-SERFOR/DE[32].

Por ello, considerando que no existe restricción legal para el otorgamiento de los contratos de cesión en uso para sistemas agroforestales, las ARFFS deben implementar de forma decidida el procedimiento de oficio que prevé el artículo 58 del Reglamento antes citado para lograr la formalización de los sistemas agroforestales[33]. Para tal efecto, es importante que el SERFOR coordine con la Dirección General de Saneamiento de la Propiedad Agraria y Catastro Rural del MINAGRI, a efectos que las ARFFS y las Direcciones Regionales Agrarias articulen esfuerzos para que la formalización se realice de manera integral, es decir con la titulación en las tierras con aptitud agropecuaria y con los contratos de cesión en uso en las tierras forestales[34].

Por otro lado, se debe considerar que muchos de los que han ocupado la Amazonía pretenden obtener títulos de propiedad y no contratos de cesión en uso, porque consideran que lo primero les brinda mayor seguridad jurídica; lo que hace necesario hacer atractiva la figura de contratos de cesión en uso.

En la legislación forestal existen algunos avances para lograr lo antes señalado. Por ejemplo, si bien el artículo 64 del Reglamento para la Gestión de las Plantaciones Forestales y de los Sistemas Agroforestales (DS 020-2015-MINAGRI) estableció que los titulares de los contratos deben pagar por derecho de aprovechamiento 0.5 % de la UIT por hectárea/año, la Quinta Disposición Complementaria Transitoria de los Lineamientos para el otorgamiento de contratos de cesión en uso para sistemas agroforestales, aprobados por Resolución de Dirección Ejecutiva N° 081-2017-SERFOR/DE, considera un régimen promocional que permite descontar de forma automática un porcentajes de dicho pago[35], a lo que se suma el descuento por acciones que realice el titular conforme a lo regulado en el artículo 71 del Reglamento antes mencionado[36], siendo que dicho titular podría lograr el descuento del 100% del derecho de aprovechamiento.

Asimismo, de acuerdo a lo previsto en los literales a, b y c del inciso 24.2 del artículo 24 del referido Reglamento, el otorgamiento del contrato de cesión en uso otorga a su titular los siguientes beneficios:

·      Desarrollar sistemas agroforestales sin necesidad de contar con un plan de manejo; lo que permite a su titular continuar con sus actividades sin mayor costo que el derecho de aprovechamiento.

·      Aprovechar las plantaciones forestales cultivadas o asociadas y los productos forestales que se deriven de las mismas, sin necesidad de contar con un plan de manejo; lo que permite a su titular realizar el aprovechamiento de su plantación con el solo registro del mismo, es decir, como si se tratase de un predio privado.

·      Aprovechar los recursos forestales maderables o no maderables del bosque natural y secundario, incluyendo la regeneración natural, con un plan de manejo simplificado, es decir con una Declaración de Manejo; lo que permite a su titular evitar el costo del regente forestal.

Los 14 contratos de cesión en uso para sistemas agroforestales otorgados nos indica que dichas medidas no son suficientes, siendo necesario que el SERFOR evalúe mecanismos adicionales para que los conductores de sistemas agroforestales decidan optar por dicha figura legal y sean aliados del Estado en la lucha contra la deforestación. Asimismo, es necesario que el SERFOR logre incidir en las instituciones públicas y privadas que promueven o financian la conducción de sistemas agroforestales, a efectos que dicho apoyo se efectúe considerando la legislación vigente, es decir la necesidad de que los titulares cuenten con los referidos contratos de cesión en uso.

Debe considerarse, además, que los titulares de los contratos de cesión en uso están asentados en zonas rurales del país, muchos de los cuales con escasos recursos y poca formación académica, por lo que requieren del Estado acompañamiento y asistencia técnica, antes que sanciones. Es decir, no basta que las ARFFS otorguen los contratos de cesión en uso, sino que ello sea parte de una estrategia que implique su sostenibilidad, para lograr la reducción de los niveles de pobreza y de la deforestación[37].   

Por ello, se requiere asistencia técnica por parte de las ARFFS o fiscalización orientativa[38] por parte del OSINFOR para apoyar a los titulares en el cumplimiento de las obligaciones previstas en el artículo 25 del Reglamento para la Gestión de las Plantaciones Forestales y de los Sistemas Agroforestales (DS 020-2015-MINAGRI), especialmente las referidas al mantenimiento de los bosques aún existentes, el aprovechamiento de los bosques existentes con planes de manejo (Declaración de Manejo[39]) y la utilización del libro de operaciones[40], a efectos de asegurar la legalidad del producto aprovechado[41].

Urge entonces la asignación de recursos para la asistencia técnica que debe brindar la ARFFS y la regulación de la fiscalización orientativa a cargo del OSINFOR, teniendo en consideración que los titulares de contratos de cesión en uso para sistemas agroforestales no están obligados a contar con los servicios de un regente forestal para que los apoye en la gestión de sus unidades de aprovechamiento.

3.3   Bosques locales

El bosque local es un mecanismo de acceso al bosque a favor de un grupo de beneficiarios que ya se encontraba regulado en la Ley N° 27308, pero que tiene importantes diferencias con lo regulado en la Ley N° 29763, conforme se puede apreciar a continuación:

Ley N° 27308	Ley N° 29763
Semejanzas
Permite el aprovechamiento de madera y otros recursos forestales.
Diferencias
El bosque local no constituía un título habilitante, pero sí los permisos que se debían otorgar al amparo del mismo	El bosque local es un título habilitante
El OSINFOR no podía sancionar al administrador del Bosque Local, solo a los titulares de los permisos otorgados al amparo del mismo	El OSINFOR si puede sancionar al administrador del Bosque Local y los beneficiarios finales son responsables solidarios
El Bosque Local era administrado por el Gobierno Local o por una organización local	El Bosque Local es administrado por el Gobierno Local
El establecimiento Bosque Local era competencia de la Autoridad Nacional (INRENA), delegado en las ARFFS.	El establecimiento del Bosque Local es competencia del SERFOR
El establecimiento del Bosque Local no requería la participación de un consultor forestal	El expediente técnico para el establecimiento del Bosque Local debe ser elaborado por un regente forestal
No era exigible inspección ocular para la aprobación del plan de manejo	Si es exigible inspección ocular para la aprobación del plan de manejo
Dirigido a pobladores rurales y centros poblados	Dirigido a pobladores locales y pequeños extractores
No puede superar las 500 hectáreas	No tiene límite

En la práctica, al amparo de la Ley N° 27308, la administración de los bosques locales se otorgó a organizaciones locales y muchos de los planes de manejo fueron aprobados sin inspección ocular o con inspección ocular fraudulenta, lo que permitió legalizar madera extraída de lugares no autorizados. Es decir, este mecanismo solo sirvió, en su mayoría, para “blanquear madera”.

Así lo corrobora el OSINFOR en el año 2017, que al dar cuenta de las supervisiones realizadas a los bosques locales señala como parte de sus conclusiones lo siguiente[42]:

“De acuerdo a la información recogida en campo y caracterizada de acuerdo a la cobertura vegetal (MINAM, 2015), el 54.36% de las áreas de los contratos de bosque local otorgados en el departamento de Loreto han sido establecidos sobre zonas inundables con presencia de palmeras, herbazal hidrofítico, terraza inundable por aguas negras, llanuras meándricas y en áreas sin cobertura de bosque-. Estos ecosistemas no son adecuados para la producción de madera, debido a sus suelos hidromórficos de permanente inundación. Por otro lado, para el departamento de San Martín y Ucayali, los contratos supervisados se ubican en áreas de no bosque amazónico y en terrazas alta y colina baja con 2.68% en total. Estas características que han sido descritas para los 03 departamentos, trajo como consecuencia la inexistencia de los árboles declarados en los documentos de gestión forestal.”

“Durante la supervisión a los 155 Planes Operativos (POA/PO) en contratos de bosques locales, se advirtieron que el 88.4% (137) presentaron información con inexistencia de árboles aprovechables y semilleros de los censos forestales (…)”

La situación no es muy diferente en el año 2018, pues de 28 planes de manejo de bosques locales supervisados 17 tuvieron información falsa, todos ubicados en Loreto. En el año 2019, el único plan de manejo supervisado correspondió a un Bosque Local ubicado en Loreto y se determinó que tenía información falsa.[43]

Esto evidencia que hasta la fecha existirían Bosques Locales otorgados al amparo de la Ley N° 27308, cuyos administradores siguen presentando planes de manejo con información falsa y así continuar “blanqueando madera”, ello en razón a que legalmente dichos Bosques Locales no han sido considerados títulos habilitantes y por lo tanto no han podido ser caducados por el OSINFOR.

Por ello, se requiere con urgencia que el Gobierno Regional de Loreto identifique los Bosques Locales otorgados al amparo de la Ley N° 27308 y que aún se mantienen vigentes, a efectos que en uso de sus facultades evalúe la resolución de los correspondientes Contratos de Administración[44], ello sin perjuicio de las demás acciones administrativas, civiles y penales contra los responsables (incluyendo los servidores públicos). Asimismo, el SERFOR debe realizar seguimiento a la actuación del Gobierno Regional de Loreto para lograr lo antes mencionado, caso contrario dicha Autoridad Nacional debe evaluar la aplicación del artículo 7 del Decreto Legislativo N° 1319[45].

Por otro lado, a la fecha el SERFOR ha establecido siete Bosques Locales al amparo de la Ley N° 29763 siendo el más antiguo el Bosque Local Mazán de fecha 01 de noviembre de 2016; sin embargo, ninguno ha logrado implementar su plan de manejo, es decir, no se ha concretado la formalización a favor de los pobladores locales y pequeños extractores.

En tal sentido, se requiere que el SERFOR, en coordinación con las ARFFS,  identifique los problemas acontecidos para la implementación de los Bosques Locales al amparo de la Ley N° 29763, a efectos que se formulen los ajustes normativos necesarios, sea en el sentido de mejorar el diseño del Bosque Local o para generar nuevos mecanismos que permitan la formalización del aprovechamiento que realizan los pobladores locales y los pequeños extractores.

Debe considerarse, además, que en muchos casos este aprovechamiento lo realizarán quienes tienen escasos recursos y poca formación académica, por lo que requieren del Estado acompañamiento y asistencia técnica, antes que sanciones. Es decir, no basta que las ARFFS o el SERFOR otorguen los derechos, sino que ello sea parte de una estrategia que implique su sostenibilidad, para lograr la reducción de los niveles de pobreza.  

Por ello, se requiere asistencia técnica por parte de las ARFFS y el SERFOR o fiscalización orientativa[46] por parte del OSINFOR para apoyar a los titulares en el cumplimiento de sus obligaciones, especialmente las referidas al aprovechamiento con planes de manejo y la utilización del libro de operaciones[47], a efectos de asegurar la legalidad del producto aprovechado.

Urge entonces la asignación de recursos para la asistencia técnica que debe brindar la ARFFS y el SERFOR, así como la regulación de la fiscalización orientativa a cargo del OSINFOR.

IV.       Conclusiones y retos pendientes

La formalización en el sector forestal no solo debe comprender un marco normativo con mecanismos para el acceso al bosque, sino que ello sebe ser parte de una estrategia del Estado para hacer sostenible y legal el aprovechamiento de los recursos forestales que realizan los pobladores locales del ámbito rural y los pequeños extractores.

De la revisión de la legislación forestal vigente se identifican avances y retos pendientes en materia de formalización, lo que se resume a continuación:

Plantaciones
Avances	Retos pendientes
Simplificación administrativa para el registro de las plantaciones en predios privados y comunales (Ley N° 29763). Simplificación administrativa para el registro de plantaciones en tierras posesionadas de la costa y sierra (Decreto Legislativo 1283). Permitir el aprovechamiento de plantaciones sin exigir títulos habilitantes ni planes de manejo (Ley N° 29763 y Decreto Legislativo 1283).	Identificar las áreas de plantaciones pendientes de ser formalizadas (ARRFS/SERFOR). Intensificar las campañas de formalización de las plantaciones forestales y gestionar asistencia técnica a favor de sus titulares (ARFFS/SERFOR). Articular con instituciones públicas que apoyan el establecimiento de plantaciones, a efectos que dicho apoyo considere la legislación vigente (ARFFS/SERFOR). Evaluar la ampliación de los alcances del Decreto Legislativo N° 1283 para facilitar el registro de plantaciones en la selva (SERFOR).
Cesión en uso para sistemas agroforestales
Avances	Retos pendientes
Permitir el otorgamiento de contratos de cesión en uso sin esperar la culminación del proceso de zonificación forestal (DS 020-2015-MINAGRI, RDE 081-2017-SERFOR/DE). Establecimiento de un régimen promocional del pago del derecho de aprovechamiento (DS 020-2015-MINAGRI, RDE 081-2017-SERFOR/DE). Mandato para el otorgamiento de los contratos mediante procedimientos de oficio (DS 020-2015-MINAGRI, RDE 081-2017-SERFOR/DE). Permitir el manejo del sistema agroforestal y el aprovechamiento de plantaciones sin planes de manejo (DS 020-2015-MINAGRI)	Gestionar y articular la implementación de campañas integrales de formalización (propiedad y cesión en uso), así como gestionar asistencia técnica a favor de sus titulares (ARFFS/SERFOR). Articular con instituciones públicas que apoyan o financian los sistemas agroforestales, a efectos que dicho apoyo considere la legislación vigente (ARFFS/SERFOR). Regular la fiscalización orientativa de los contratos de cesión en uso (OSINFOR).
Bosque Local
Avances	Retos pendientes
Establecimiento de medidas para evitar que los Bosques Locales sean utilizados para “blanquear madera” (Ley N° 29763).	Identificar los Bosques Locales vigentes otorgados al amparo de la Ley N° 27308 y evaluar la resolución de los correspondientes Contratos de Administración (GORE Loreto). Evaluar la aplicación del artículo 7 del Decreto Legislativo N° 1319 para suspender las actividades de los Bosques Locales vigentes otorgados al amparo de la Ley N° 27308 (SERFOR). Identificar los problemas acontecidos para la implementación de los Bosques Locales al amparo de la Ley N° 29763 y buscar mejoras (ARFFS/SERFOR). Gestionar asistencia técnica a favor de los Bosques Locales (ARFFS/SERFOR). Regular la fiscalización orientativa de los bosques locales otorgados al amparo de la Ley N° 29763 (OSINFOR). evaluación de la figura para ajustes, Acción contundente contra los BL de la Ley 27308

Sin perjuicio de lo anterior, debe considerarse que la existencia de distintos tipos de  derechos forestales hace compleja la gestión de la Amazonía, por lo que el SERFOR, en coordinación con las ARFFS, debe idear nuevos mecanismos que permita la gestión por territorio[48].

En ese sentido, resulta necesaria la articulación del SERFOR con las demás instituciones que cumplen un rol en materia de formalización, para efectos      que las ARFFS realicen una intervención integral en las zonas rurales (campañas de formalización) y otorguen de forma conjunta los derechos forestales que correspondan (registro de plantaciones, contratos de cesión en uso, establecimiento de bosque local), articulándose con otras instituciones públicas que también otorgan derechos sobre el territorio (por ejemplo, titulación).

Las ARFFS no solo deben realizar esfuerzos para otorgar los derechos que correspondan, sino también deben implementar acciones de asistencia técnica, a efectos de asegurar que la formalización sea viable[49], lo que, además, permitirá obtener información importante para el ajuste normativo con el objetivo de hacerlo más acorde a la realidad del ámbito rural[50].

Finalmente, no solo se requieren mejoras a las modalidades analizadas en el presente artículo, sino también que el SERFOR, en coordinación con las ARFFS, evalúe nuevas alternativas para avanzar aún más en la formalización del sector forestal. Un caso a abordar, por ejemplo, es el aprovechamiento de la bolaina[51].

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* Miembro y Coordinador en Perú de la Red Latinoamericana de Derecho Forestal y Ambiental – RELADEFA.

[1] ¿Cuál es el estado de la inclusión social en el sector forestal en el Perú? Caracterización socioeconómica de los hogares forestales basada en la Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO). 2015. D.i.e, Global Green Growth Institute. Pág. 5 (https://www.serfor.gob.pe/wp-content/uploads/2016/03/cual-es-el-estado-de-la-inclusi%C3%B3n-social-en-el-peru.pdf Visitado el 02.09.19)

[2] Ídem. Pág. 10.

[3] Mejorar las actividades forestales para reducir la pobreza. Guía para profesionales. Estudio FAO: Montes 149. 2006. FAO. Pág. 49. (http://www.fao.org/3/a0645s/a0645s00.pdf Visitado el 02.09.19)

[4] La ARFFS puede ser el Gobierno Regional, en caso se haya culminado el proceso de transferencia de funciones, o la Administración Técnica Forestal y de Fauna Silvestre del SERFOR, en caso aún no se haya culminado el proceso de transferencia de funciones. Para identificar a las ARFFS puede visitarse la página web del SERFOR (https://www.serfor.gob.pe/somos-serfor/organizacion-directorio-organigrama-y-sinafor y https://www.serfor.gob.pe/administraciones-tecnica-forestales-y-de-fauna-silvestre-atffs).

[5] DÉCIMO NOVENA POLÍTICA DE ESTADO

Competitividad del País Desarrollo Sostenible y Gestión Ambiental

Nos comprometemos a integrar la política nacional ambiental con las políticas económicas, sociales, culturales y de ordenamiento territorial, para contribuir a superar la pobreza y lograr el desarrollo sostenible del Perú. Nos comprometemos también a institucionalizar la gestión ambiental, pública y privada, para proteger la diversidad biológica, facilitar el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales, asegurar la protección ambiental y promover centros poblados y ciudades sostenibles; lo cual ayudará a mejorar la calidad de vida, especialmente de la población más vulnerable del país.

[6] Decreto Supremo 012-2009-MINAM

4. APROVECHAMIENTO DE LOS RECURSOS NATURALES

Lineamientos de Política

b) Impulsar la formalización de las actividades informales de aprovechamiento de recursos naturales.

[7] Decreto Supremo N° 09-2013-MINAGRI 

EJE DE POLÍTICA 3 Competitividad

c. Incentivo a la formalización de las actividades productivas, mediante la simplificación de los procedimientos administrativos en el Sector Forestal y de Fauna Silvestre, y el respeto de las normas y estándares laborales vinculados a condiciones adecuadas de empleo, entre otras medidas.

[8] En relación al dominio eminencial, resulta ilustrativo el debate que se realizó en el Congreso de la República para la aprobación de la Ley N° 26821. Así por ejemplo,  Jorge Avendaño Valdez señalaba que “Al final el único tema en cuestión, es si el Estado puede ceder la propiedad o no al particular respecto a los recursos naturales. Mi opinión es que no (…) ¿Qué nos dice la Constitución?. Nos dice en el artículo 66º que los recursos naturales son Patrimonio de la Nación. El dominio público no es igual que el dominio privado. El dominio privado que tenemos nosotros sobre nuestra casa, nuestro carro, nuestras ropas es un dominio distinto. El dominio público es distinto y tiene otras características.” (Congreso de la República. Exposición del Dr. Jorge Avendaño Valdez, Congresista de la República y Especialista en Derechos Reales ante la Comisión de Ambiente, Ecología y Amazonia del Congreso de la República del Perú. Sesión de fecha 19 de mayo de 1997). Asimismo, Manuel Pulgar-Vidal reflexionaba “Qué significa esta declaración que la concesión otorga a su titular un derecho real sujeto a dicha norma legal. ¿Es ese derecho real al que se refiere el último párrafo del artículo 66º? o ¿puede ser un derecho de propiedad? Mi respuesta es no. La concesión es el acto administrativo por el cual, el Estado otorga un derecho de aprovechamiento sin desprenderse del dominio. No existen propietarios de concesiones, existen titulares de concesión. En consecuencia, justamente el derecho real que no podría otorgarse a través de esta concesión, es el de propiedad y creo que ahí se han generado muchas confusiones.” (Congreso de la República. Exposición del Dr. Manuel Pulgar Vidal, Director Ejecutivo de la Sociedad Peruana de Derecho Ambiental ante la Comisión de Ambiente, Ecología y Amazonia del Congreso de la República del Perú. Sesión de fecha 11 de noviembre de 1996).

[9] Aunque en la Ley N° 29763, Ley Forestal y de Fauna Silvestre, y sus Reglamentos se utiliza la denominación “título habilitante” para ciertos actos administrativos, debe considerarse que en el artículo 42 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 (DS 004-2019-JUS) tal denominación es utilizada en un sentido más amplio. En el presente trabajo se utiliza “títulos habilitantes” en la connotación de la Ley N° 29763.

[10] Los títulos habilitantes están identificados en el artículo 39 del Reglamento para la Gestión Forestal (DS 018-2015-MINAGRI), 13 del Reglamento para la Gestión de Fauna Silvestre (DS 019-2015-MINAGRI), 22 del Reglamento para la Gestión de las Plantaciones Forestales y los Sistemas Agroforestales (DS 02-2015-MINAGRI) y 24 del Reglamento para la Gestión Forestal y de Fauna Silvestre en Comunidades Nativas y Comunidades Campesinas (DS 021-2015-MINAGRI).

[11] Ello significa que en estos casos solo se requiere tramitar la obtención de un título habilitante con una solicitud simplificada, quedando a cargo de la autoridad forestal brindar de oficio las pautas técnicas para que el titular realice un aprovechamiento sostenible de los frutos y semillas.

[12] De acuerdo al artículo 38 de la Ley N° 29763, esta autorización permite el retiro de la cobertura forestal en tierras clasificadas como agropecuarias a efecto de destinarlas para la agricultura. Para mayor información se recomienda revisar la publicación: Derecho, Ambiente y Recursos Naturales – DAR, "Trámites que impactan en los bosques. Procedimientos agropecuarios en tierras de dominio público con bosques y cómo reducir sus impactos" (2017) (http://dar.org.pe/archivos/libro_CUS_2017_vf.pdf)

[13] De acuerdo al artículo 36 de la Ley N° 29763, esta autorización permite el retiro de la cobertura forestal para el desarrollo de actividades productivas (carreteras, proyectos mineros, proyectos hidrocarburíferos, etc.). Esta autorización se puede solicitar de forma directa a la autoridad forestal y de fauna silvestre o como parte de la certificación global (Integrambiente), en cuyo caso también es de aplicación la Ley N° 30327 y el DS 005-2016-MINAM. Sobre la certificación global puede revisarse la página web del Servicio Nacional de Certificación Ambiental para las Inversiones Sostenibles – SENACE: https://www.senace.gob.pe/wp-content/uploads/2016/10/Certificacion-ambiental-global.pdf

[14] En efecto, el artículo 68 del Reglamento para la Gestión de las Plantaciones Forestales y los Sistemas Agroforestales (DS 020-2015-MINAGRI) establece que los productos provenientes de plantaciones forestales se movilizan con Guías de Transporte Forestal, documento cuya información permitirá precisar su condición de plantación forestal.

[15] El Registro es administrado por el SERFOR, pero el trámite se realiza ante la ARFFS correspondiente.

[16] De acuerdo a los lineamientos para la Inscripción de las Plantaciones en el Registro Nacional de Plantaciones Forestales “prendimiento” es la capacidad que tiene una planta para establecerse en el medio y superar las condiciones del sitio.

[17] Algunas de las referidas acciones de promoción son la asistencia técnica los titulares de plantaciones, facilitar la adopción de tecnologías validadas  e innovadoras en plantaciones forestales, así como el facilitar el acceso de los medianos y pequeños productores interesados en plantaciones forestales a programas de cofinanciamiento existentes.

[18] Por el contrario, en el caso de plantaciones forestales en tierras de comunidades nativas o campesinas, su registro si podría entenderse obligatorio, pues su omisión es previsto como infracción, según lo dispuesto en los artículos 136 (literal e) y 137 (inciso 137.3, literal f) del Reglamento para la Gestión Forestal y de Fauna Silvestre en Comunidades Nativas y Campesinas (DS 021-2015-MINAGRI). Sin embargo, debe considerarse que en la propuesta de “Reglamento de Infracciones y Sanciones en Materia Forestal y de Fauna Silvestre”, publicada con la Resolución Ministerial N° 190-2019-MINAGRI, se está eliminando del régimen sancionador lo relacionado a las plantaciones en comunidades, estableciéndose así el carácter declarativo del registro tal como ocurre para las plantaciones en predios privados.

[19] Procedimiento y requisitos que fueron objeto de análisis de calidad regulatoria y ratificados por el Decreto Supremo N° 130-2018-PCM.

[20] De acuerdo a la Primera Disposición Complementaria Transitoria de los Lineamientos aprobados por la RDE N° 165-2015-SERFOR-DE, para la formalización de las plantaciones establecidas hasta el 01 de octubre de 2015, en reemplazo de este requisito se debe mencionar en la solicitud el nombre de la persona que asesoró técnicamente los trabajos de instalación y manejo de la plantación.

[21] De acuerdo a la Primera Disposición Complementaria Transitoria de los Lineamientos aprobados por la RDE N° 165-2015-SERFOR-DE, para la formalización de las plantaciones establecidas hasta el 01 de octubre de 2015, en reemplazo de este requisito se debe presentar la Declaración Jurada de los materiales, equipos, insumos, etc. que fueron utilizados para la instalación y manejo de la plantación.

[22] De acuerdo al artículo 33 del Texto Único Ordenado de la Ley 27444 (DS 004-2019-JUS) un procedimiento de aprobación automática implica que el trámite se entiende aprobado desde la presentación de la solicitud.

[23] Información proporcionada por el SERFOR el 08 de julio de 2019, previa solicitud de acceso a la información pública.

[24] Consulta realizada en la página web del SERFOR (http://dir.serfor.gob.pe/) el 01 de setiembre de 2019.

[25] Obtenido de la Estrategia Nacional sobre Bosques y Cambio Climático, aprobado por Decreto Supremo N° 007-2016-MINAM

(http://www.bosques.gob.pe/archivo/ff3f54_ESTRATEGIACAMBIOCLIMATICO2016_ok.pdf)

[26] Ídem.

[27] Las tierras de capacidad de uso mayor forestal o de protección no pueden ser tituladas, conforme a lo dispuesto en el artículo 37 de la Ley N° 29763. Para un mayor análisis del tema puede consultarse Huamán, Victor. Breve análisis constitucional sobre las tierras forestales: ¿propiedad o dominio eminencial? En https://dialogosdelareladefa.blogspot.com/search/label/Legislaci%C3%B3n%20Forestal%20Peruana?updated-max=2019-06-21T20:11:00-05:00&max-results=20&start=3&by-date=false

[28] A pesar de la restricción legal, muchas personas logran establecerse en los bosques amazónicos con la esperanza de lograr una posterior titulación, en ocasiones, alentados por traficantes de tierras. En Ucayali, por ejemplo, se llegó a detener al ex Director de la Dirección Regional Agraria del Gobierno Regional de Ucayali, tal como da cuenta el medio de comunicación Ojo Público (https://ojo-publico.com/1284/el-esquema-que-encubrio-el-trafico-de-tierras-en-la-amazonia visitado el 02.09.19)

[29] Información proporcionada por el SERFOR el 08 de julio de 2019, previa solicitud de acceso a la información pública.

[30] Dicho Decreto Legislativo permitía otorgar títulos habilitantes aun cuando no se cuente con la zonificación forestal aprobada. Actualmente, en el Congreso de la República existe el Proyecto de Ley N° 4412/2018-PE que propone una medida similar.

[31] A la fecha, solo se ha emitido la Resolución Ministerial N° 142-2019-MINAM  que aprueba el módulo 01 de Zonificación Forestal de Ucayali, la cual no comprende las zonas de producción agroforestal y silvopastoriles.

[32] Esta identificación deberá ser considerada luego en el proceso de zonificación forestal, conforme a lo señalado en las páginas 21 y 22 de la Guía Metodológica para la Zonificación Forestal, aprobada por Resolución de Dirección Ejecutiva N° 168-2016-SERFOR-DE.

[33] El artículo 59 de dicho Reglamento también permitía los procedimientos a solicitud de parte pero solo por un plazo de 2 años desde la vigencia de la Ley N° 29763, es decir, hasta el 01 de octubre del 2017.

[34] Debe considerarse que en muchos casos, en una misma unidad puede concurrir la necesidad de titulación y de otorgamiento de los contratos de cesión en uso.

[35] 100% el primer año, 90% el segundo año y así sucesivamente hasta el año 10.

[36] Por ejemplo: 25% por reúso de aguas cuando se tiene plantaciones, 25% por establecer dos más especies nativas, 25% por establecer especies amenazadas, etc.

[37] “La agroforestería funciona entonces como un hilo conductor para apoyar y vincular iniciativas de reducción de la pobreza, disminución de la deforestación y las emisiones de CO2, y mitigación y adaptación al cambio climático (Porro et al., 2012)” Citado por Sears R. y otros. Producción de madera en sistemas agroforestales de pequeños productores. Una justificación de política forestal a favor de los pobres en el Perú. CIFOR. 2014, pág. 2. (http://www.cifor.org/publications/pdf_files/brief/5103-brief.pdf Visitado el 02 de setiembre de 2019)

[38] La fiscalización orientativa, es decir, sin fines punitivos, se encuentra prevista en el inciso 245.2 del artículo 245 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 (DS 004-2019-JUS), siendo el Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental – OEFA una de las instituciones que la ha incorporado en su actuación, conforme se puede corroborar de su Reglamento de Supervisiones, aprobado por Resolución de Consejo Directivo N° 006-2019-OEFA/CD.

[39] Los Lineamientos para la elaboración de Declaraciones de Manejo en contratos de cesión en uso para sistemas agroforestales fueron aprobados por Resolución de Dirección Ejecutiva N° 163-2015-SERFOR-DE y modificado por la Resolución de Dirección Ejecutiva N° 081-2017-SERFOR-DE.

[40] Los contratos de cesión en uso para sistemas agroforestales permiten el aprovechamiento de madera los bosques naturales que aun puedan existir en las unidades de manejo, por lo que en el aprovechamiento maderable deberán utilizar el formato de libro de operaciones aprobado por Resolución de Dirección Ejecutiva  N° 110-2018-SERFOR-DE, que será exigible desde el 01 de enero de 2020 según lo dispuesto por la Resolución de Dirección Ejecutiva N° 120-2019-MINAGRI-SERFOR-DE. En ese sentido, se debe asegurar que los titulares de contratos de cesión en uso estén incluidos en el grupo que será capacitado en el uso del libro de operaciones, conforme a lo anunciado en el sétimo considerando de la Resolución de Dirección Ejecutiva N° 120-2019-MINAGRI-SERFOR-DE.

[41] Para un mayor análisis sobre la legalidad de los productos forestales y la trazabilidad puede consultarse Huamán, Victor. Trazabilidad de la Madera. Apuntes para la discusión. En https://dialogosdelareladefa.blogspot.com/search/label/Legislaci%C3%B3n%20Forestal%20Peruana?updated-max=2019-07-04T09:44:00-05:00&max-results=20&start=2&by-date=false

[42] Supervisión y Fiscalización en Bosques Locales. OSINFOR. 2017.

[43] La información de los años 2018 y 2019 fueron obtenida de la página web del OSINFOR (https://www.osinfor.gob.pe), visitada el 2 de setiembre de 2019.

[44] Debe considerarse que la caducidad es una de las causales para la resolución de los contratos (Véase por ejemplo los contratos de concesión maderables), existiendo otras causales que también lo pueden motivar. Por ello, siendo que en el caso de los Bosques Locales existe inconveniente legal para que el OSINFOR declare su caducidad, corresponde al GORE Loreto evaluar la aplicación de otras causales de resolución consignadas en el Contrato de Administración del Bosque Local, a efectos de poner fin a este mecanismo que ha venido siendo usado para fines ilícitos. El GORE Loreto puede declarar la resolución del Contrato de Administración del Bosque Local, puesto que en virtud de la Resolución Ministerial N° 793-2009-AG se le transfirió la función de otorgar y supervisar los Contratos de Administración de Bosques Locales, en el ámbito de su jurisdicción, es decir.

[45]    Artículo 7.- Cautela del patrimonio forestal y de fauna silvestre

Se faculta al SERFOR, como ente rector del SINAFOR, a suspender procedimientos administrativos a cargo de las autoridades forestales y de fauna silvestre o detener acciones que afectan o pongan en riesgo el aprovechamiento sostenible o conservación del patrimonio forestal y de fauna silvestre, en caso se identifique el incumplimiento de la legislación forestal y de fauna silvestre. Sin perjuicio de lo señalado en el presente artículo, el SERFOR puede disponer medidas destinadas a cautelar el patrimonio forestal y de fauna silvestre, debiendo cursar comunicación a las autoridades competentes en materia administrativa, civil y penal, de ser el caso, para que determinen la responsabilidad que corresponda.

[46] La fiscalización orientativa, es decir, sin fines punitivos, se encuentra prevista en el inciso 245.2 del artículo 245 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 (DS 004-2019-JUS), siendo el Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental – OEFA una de las instituciones que la ha incorporado en su actuación, conforme se puede corroborar de su Reglamento de Supervisiones, aprobado por Resolución de Consejo Directivo N° 006-2019-OEFA/CD.

[47] En el aprovechamiento maderable deberán utilizar el formato de libro de operaciones aprobado por Resolución de Dirección Ejecutiva  N° 110-2018-SERFOR-DE, que será exigible desde el 01 de enero de 2020 según lo dispuesto por la Resolución de Dirección Ejecutiva N° 120-2019-MINAGRI-SERFOR-DE. En ese sentido, se debe asegurar que los titulares estén incluidos en el grupo que será capacitado en el uso del libro de operaciones, conforme a lo anunciado en el sétimo considerando de la Resolución de Dirección Ejecutiva N° 120-2019-MINAGRI-SERFOR-DE.

[48] Así, por ejemplo, en la publicación “Ocho errores capitales de la gestión forestal en el Perú”. 2018, (http://www.actualidadambiental.pe/?p=52065) Marc Dourojeanni manifiesta que al OSINFOR “Les resulta imposible supervisar lo que ocurre en 17,8 millones de hectáreas, de las que 9,4 millones están concedidos a cerca de 2.000 empresas, sin mencionar otras modalidades de extracción, como 3 a 4.000 permisos y autorizaciones”. En razón a ello, indica que “el cambio más drástico pero indispensable es dar al Estado, la responsabilidad completa sobre el manejo del bosque natural, como la tiene ya sobre la gestión del recurso a nivel nacional. Es decir que los planes de manejo deben ser realizados por las agencias del gobierno competentes, como el antes mencionado Serfor y las administraciones forestales regionales y, esas mismas agencias, deben ejecutar su aplicación.”

[49] En la publicación “Las mejores prácticas para fomentar la observancia de la ley en el sector forestal”. FAO. 2006 se indica que se debe “preparar y poner en práctica programas de asistencia técnica (véase el capítulo 5) para ayudar a los operadores forestales a diseñar planes de ordenación forestal, incentivos fiscales u otros instrumentos como acuerdos de reparto de los costos, con el fin de inducir a los operadores forestales a seguir directrices legales.”

[50] En el caso argentino, por ejemplo, se indica que “el profesional forestal debería ser, ante todo, un buen extensionista, que supiera comunicarse con todos los integrantes de la cadena de aprovechamiento e industrialización, para poder aprender de ellos y en la medida que fuese capaz de aportar una buena dosis de inteligencia e imaginación, plantear en la práctica una propuesta de manejo aceptable y viable tanto para el industrial como para el organismo fiscalizador. En esta circunstancia resulta indispensable instaurar un ámbito de profunda discusión entre profesionales, investigadores y fiscalizadores, a fin de consensuar propuestas de manejo silvícola factibles de aplicar en la práctica”. FRANCISCO ANDRES CARABELLI, JUAN JOSE FERRANDO. Análisis de la eficacia de los planes de manejo de bosque nativo en la provincia de Chubut, Argentina. Centro de Investigación y Extensión Forestal Andino-Patagónico (CIEFAP), C.C. 14 (9200) Esquel, provincia de Chubut, República Argentina. 2004. https://scielo.conicyt.cl/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0717-92002004000100001

[51] El marco normativo no está diseñado para formalizar de forma adecuada el aprovechamiento de esta especie. Resulta ilustrativa la publicación: Producción y comercialización de bolaina (Guazuma crinita), una especie amazónica de rápido crecimiento. Un llamado a la adopción de un marco de políticas que apoye los medios de vida. Brief. CIFOR.2013. (https://www.cifor.org/publications/pdf_files/infobrief/4483-infobrief.pdf) En dicho documento se afirma por ejemplo que “La legislación forestal se orienta al manejo forestal de gran escala y exige permisos basados en planes de manejo, cuyo diseño no es viable para los pequeños agricultores”; “La legislación forestal, como se mencionó más arriba, no favorece la producción y comercialización de madera por pequeños productores, que se ven obligados a operar en forma ilegal y asumir serios riesgos durante el transporte al aserradero y al mercado de la madera que han cosechado. Con frecuencia, los árboles talados para su procesamiento a nivel local están por debajo del diámetro mínimo de corta, aunque este diámetro fue establecido en un principio para proteger la regeneración natural de los árboles en bosques secundarios naturales y bosques maduros y no para el manejo intensivo de rodales y plantaciones”. En razón a ello, en el documento se llega a proponer que se debe “Clasificar la bolaina (y muy posiblemente otras especies) como producto agrícola para facilitar su comercialización y evitar que se la confunda con especies forestales naturales en peligro de extinción”.