PROPIEDAD O DOMINIO EMINENCIAL - Huamán

BREVE ANÁLISIS CONSTITUCIONAL SOBRE LAS TIERRAS FORESTALES: ¿PROPIEDAD O DOMINIO EMINENCIAL?

Por: Victor Hugo Huamán Tarmeño

Director General de la Oficina General de Asesoría Jurídica del SERFOR y miembro de la Red Latinoamericana de Derecho Forestal y Ambiental – RELADEFA

Sumario: i) Introducción, ii) La tierra como recurso natural iii) Dominio Eminencial sobre los recursos naturales, iv) La tierra forestal como parte del régimen agrario, y iv) Conclusiones

I.            Introducción

El artículo 88 de la Constitución Política del Perú (en adelante, CPP) establece que el Estado garantiza el derecho de propiedad sobre la tierra, enunciado que ha sido citado en varias ocasiones para proponer la venta de las tierras sin bosque aunque éstas tengan capacidad de uso mayor forestal. Sin embargo, sobre la tierra también regiría el dominio eminencial previsto en el artículo 66 de la CPP, por su condición de recurso natural, lo que genera un problema jurídico para determinar el régimen legal que le aplica.

Lo antes mencionado reviste de importancia, pues ante el Congreso de la República se presentan propuestas de Ley para establecer un régimen de propiedad de las tierras sin bosque cuya capacidad de uso mayor sea forestal.

II.          La tierra como recurso natural

El artículo 66 de la CPP clasifica a los recursos naturales como renovables y no renovables, pero no desarrolla una definición de lo que debe entenderse por recurso natural, deficiencia que es superada por el Tribunal Constitucional, al emitir pronunciamientos sobre la materia. Para el mencionado organismo, “los recursos naturales pueden definirse como el conjunto de elementos que brinda la naturaleza para satisfacer las necesidades humanas, en particular, y las biológicas, en general. Representan aquella parte de la naturaleza que tiene alguna utilidad actual o potencial para el hombre. En otras palabras, son los elementos naturales que el ser humano aprovecha para satisfacer sus necesidades materiales o espirituales; vale decir, que gozan de aptitud para generar algún tipo de provecho y bienestar” (TC.2005).

La Ley N° 26821, Ley Orgánica para el Aprovechamiento Sostenible de los Recursos Naturales (en adelante, LOASRN), en su artículo 3, establece que se considera recurso natural a todo componente de la naturaleza, susceptible de ser aprovechado por el ser humano para la satisfacción de sus necesidades y que tenga un valor actual o potencial en el mercado. Dicha norma establece un listado de los elementos de la naturaleza considerados como recursos naturales, en la cual se incluye al “suelo, subsuelo y las tierras por su capacidad de uso mayor: agrícolas, pecuarias, forestales y de protección”.

Nótese que la LOASRN no hace distinción entre las tierras por su capacidad de uso mayor forestal que tienen bosques, de aquellas que no lo tienen, por lo que ambas deben ser consideradas como recursos naturales. Ello es determinante, por cuanto la LOASRN, al ser desarrollo de un artículo de la CPP (artículo 66), constituye bloque de constitucionalidad; es decir, sus disposiciones tienen carácter constitucional (TC.2008).

Coherente con la LOASRN, el Reglamento de Clasificación de Tierras por su Capacidad de Uso Mayor, aprobado mediante Decreto Supremo Nº 017-2009-AG, ha desarrollado las potencialidades de las tierras con capacidad de uso mayor forestal (con bosques o sin ellos), ratificando con ello su calidad de recurso natural. En el artículo 9, numeral 9.1, del mencionado Reglamento se indica que:

“Tierras Aptas para Producción Forestal (Símbolo F)

Agrupa a las tierras cuyas características climáticas, relieve y edáficas no son favorables para cultivos en limpio, permanentes, ni pastos, pero, sí para la producción de especies forestales maderables. Estas tierras, también pueden destinarse, a la producción forestal no maderable o protección cuando así convenga, en concordancia a las políticas e interés social del Estado, y privado, sin contravenir los principios del uso sostenible.

Tierras de Protección (Símbolo X)

Están constituidas por tierras que no reúnen las condiciones edáficas, climáticas ni de relieve mínimas requeridas para la producción sostenible de cultivos en limpio, permanentes, pastos o producción forestal. En este sentido, las limitaciones o impedimentos tan severos de orden climático, edáfico y de relieve determinan que estas tierras sean declaradas de protección.

En este grupo se incluyen, los escenarios glaciáricos (nevados), formaciones líticas, tierras con cárcavas, zonas urbanas, zonas mineras, playas de litoral, centros arqueológicos, ruinas, cauces de ríos y quebradas, cuerpos de agua (lagunas) y otros no diferenciados, las que según su importancia económica pueden ser destinadas para producción minera, energética, fósiles, hidro-energía, vida silvestre, valores escénicos y culturales, recreativos, turismo, científico y otros que contribuyen al beneficio del Estado, social y privado.”

Por ello, es correcto afirmar que las tierras con capacidad de uso mayor forestal constituyen recurso natural, aún sin la existencia de los recursos forestales.

III.         Dominio Eminencial sobre los recursos naturales

El artículo 66 de la CPP establece que los recursos naturales son Patrimonio de la Nación, lo que nos ubica en la teoría del dominio eminencial.

Al respecto, resulta relevante recordar que previo a la aprobación de la LOASRN ya se había analizado el concepto del dominio eminencial, así como la posibilidad otorgar en propiedad los recursos naturales. Muestra de ello son las exposiciones que los reconocidos abogados Jorge Avendaño Valdez y Manuel Pulgar-Vidal realizaron en el Congreso de la República, cuyas ideas centrales fueron las siguientes:

Jorge Avendaño Valdez

“Al final el único tema en cuestión, es si el Estado puede ceder la propiedad o no al particular respecto a los recursos naturales. Mi opinión es que no

(…)

¿Qué nos dice la Constitución?. Nos dice en el artículo 66º que los recursos naturales son Patrimonio de la Nación. El dominio público no es igual que el dominio privado. El dominio privado que tenemos nosotros sobre nuestra casa, nuestro carro, nuestras ropas es un dominio distinto. El dominio público es distinto y tiene otras características.” (CR.1997)

Manuel Pulgar-Vidal

“Qué significa esta declaración que la concesión otorga a su titular un derecho real sujeto a dicha norma legal. ¿Es ese derecho real al que se refiere el último párrafo del artículo 66º? o ¿puede ser un derecho de propiedad? Mi respuesta es no. La concesión es el acto administrativo por el cual, el Estado otorga un derecho de aprovechamiento sin desprenderse del dominio. No existen propietarios de concesiones, existen titulares de concesión. En consecuencia, justamente el derecho real que no podría otorgarse a través de esta concesión, es el de propiedad y creo que ahí se han generado muchas confusiones.” (CR. 1996)

Finalmente, la LOASR no consideró la posibilidad de otorgar en propiedad los recursos naturales.

En el mismo sentido, el Tribunal Constitucional ha señalado claramente que los recursos naturales al ser Patrimonio de la Nación, reposan jurídicamente en el dominio del Estado, el cual las administra fijando las condiciones de su uso pero no puede desprenderse de ellos, es decir, no pueden ser objeto de venta:

“Que los recursos naturales, in totum, sean patrimonio de la Nación, implica que su explotación en ningún caso puede ser separada del interés nacional y el bien común, por constituir una universalidad patrimonial reconocida para los peruanos de todas las generaciones. Los beneficios derivados de su utilización deben alcanzar a la Nación en su conjunto, por lo que queda proscrita su explotación con fines exclusivamente individualistas o privatísticos.

Los recursos naturales reposan jurídicamente en el dominio del Estado, como expresión jurídico-política de la Nación. Reconocer que el Estado es soberano en su aprovechamiento (artículo 66º de la Constitución), significa que es bajo su ius imperium y supervisión que debe desarrollarse su aprovechamiento y goce.

Así pues, los recursos naturales en ningún caso quedan excluidos del dominio soberano del Estado, por lo que resulta constitucionalmente vedado el ejercicio de propiedad privada sobre ellos, sin perjuicio de lo cual, conforme refiere el artículo 66º constitucional, cabe conceder su uso y explotación a entidades privadas, bajo las condiciones generales fijadas por ley orgánica (además de las regulaciones específicas previstas en leyes especiales[9]), y teniendo en cuenta —se insiste— que, en ningún caso, dicho aprovechamiento sostenible puede quedar librado de la búsqueda del bienestar general, como núcleo instrumental y finalista derivado no sólo de su condición de patrimonio nacional (artículo 66º), sino de principios fundamentales informantes de todo el compendio constitucional formal y sustantivo. Tales principios son: la fórmula “social” atribuida a la República peruana por el artículo 43º de la Constitución, y de la que deriva su condición de Estado social y democrático de derecho; el reconocimiento de que toda actividad económica se ejerce en una economía social de mercado (artículo 58º), esto es, bajo el umbral de los valores de la solidaridad y de la justicia social; y, finalmente, el deber instituido por el artículo 44º de la Norma Fundamental, conforme al cual le corresponde al Estado, inexcusablemente.” (TC.2006)

Por su parte, el reconocido constitucionalista César Landa, coincide con los argumentos antes expresados, manifestando lo siguiente:

“Ahora bien, el régimen jurídico al que la Constitución adscribe a los recursos naturales es el del dominio eminente, que no es lo mismo que el dominio público. Habría que tener presente que el Estado tiene bienes de dominio público y bienes de dominio privado, pero en uno y en otro caso, ejerce un derecho de propiedad, el primero regido por el derecho administrativo (bajo el cual lo bienes – entre ellos los recursos naturales- serían inalienables, inembargables e imprescriptibles) y el segundo por el derecho civil (que el Estado puede transferir libremente).

En cambio, en el régimen del dominio eminente no hay propiedad, los bienes del dominio eminente pertenecen a la Nación en su conjunto, correspondiéndole al Estado en nombre de la Nación, según lo establecido en la propia Constitución, fijar las reglas, vía ley orgánica, para su aprovechamiento sostenible.”  (Landa.2014)

En consecuencia, queda demostrado que con la CPP, las tierras forestales son parte de los recursos naturales y constituyen Patrimonio de la Nación, por lo que, una norma con rango de Ley no puede posibilitar su entrega en propiedad.

No obstante ello, en varias oportunidades se ha insistido en la venta de los recursos naturales aunque sin mayor éxito. Para el caso forestal, previo a la aprobación de la Ley N° 28852, Ley de promoción de la inversión privada en reforestación y agroforestería, y posteriormente con la presentación del Proyecto de Ley Nº 840-2006-PE (entre otros proyectos), se planteó la posibilidad de venta de las tierras con capacidad de uso mayor forestal sin bosque, propuesta que fue rechazada por el Congreso de la República (SPDA.2007).

Motivados por la presentación del Proyecto de Ley Nº 840-2006-PE, Manuel Pulgar-Vidal y José Luis Capella, emitieron un pronunciamiento indicando que “sostener (…), que el artículo 66 de la Constitución de 1993 permite otorgar recursos naturales en propiedad a los particulares, es una falacia sin sustento legal ni constitucional.” Dichos autores, consideran que “el artículo 66 de la Constitución no permite el otorgamiento de los recursos naturales a los particulares al plantear la figura del dominio eminencial que implica que el Estado mantiene un dominio latente.” (SPDA.2007).

IV.        La tierra forestal como parte del régimen agrario

El artículo 88 de la CPP, referido al régimen agrario, establece que el Estado garantiza el derecho de propiedad sobre la tierra, entendiéndose ello como una excepción a la regla establecida en el artículo 66 para los recursos naturales. Es decir, a pesar que la tierra es un recurso natural, la propia CPP posibilita su adquisición en propiedad. Por ello, es importante determinar si la tierra con capacidad de uso mayor forestal se encuentra dentro de los alcances del término “tierra” utilizado por el mencionado artículo 88.

Al respecto, el artículo 2 de la Ley N° 26505, Ley de la inversión privada en el desarrollo de las actividades económicas en las tierras del territorio nacional y de las comunidades campesinas y nativas (en adelante, Ley de Tierras), establece que el concepto constitucional "tierras" en el régimen agrario, comprende a todo predio susceptible de tener uso agrario, estando comprendidas las tierras de uso agrícola, de pastoreo, las tierras con recursos forestales y de fauna, las tierras eriazas, así como, las riberas y márgenes de álveos y cauces de ríos, y en general, cualquier otra denominación legal que reciba el suelo del territorio peruano.

Asimismo, el artículo 3 de la Ley de Tierras, dispone que por ningún motivo se podrá imponer limitaciones o restricciones a la propiedad de las tierras distintas a las establecidas en el texto de dicha Ley, con lo cual se reforzaría el régimen de propiedad sobre las tierras en general, entre ellas, las tierras con capacidad de uso mayor forestal.

Sin embargo, debe considerarse que el propio artículo 2 de la Ley de Tierras, en su parte final menciona que solo las tierras agrícolas se rigen por dicha Ley; es decir, excluye a las tierras con capacidad de uso mayor forestal.

Concordante con ello, el artículo 41 del Decreto Legislativo N° 653, Ley de Promoción de las Inversiones en el Sector Agrario, establece que las tierras con aptitud forestal se rigen por la Ley sobre la materia, es decir, por la Ley Forestal y de Fauna Silvestre. Es decir, nuevamente se excluye a las tierras con capacidad de uso mayor forestal del régimen de propiedad.

Para mayor abundamiento, debemos considerar que el artículo 88 de la CPP y el debate sobre el régimen de propiedad de la tierra tienen su antecedente en la Reforma agraria que se inició en el año 1964, fenómeno jurídico-social que comprendió solo a las tierras agropecuarias, tal como se desprende del análisis que realiza el jurista Marcial Rubio Correa al mencionado artículo 88 (Rubio.1999)

Un análisis más detallado lo encontramos en el informe que emitió el reconocido constitucionalista César Landa, a pedido de la Sociedad Peruana de Ecodesarrollo, institución que le solicitó analizar, entre otros, la naturaleza jurídica de los recursos forestales y de fauna silvestre, en particular de las tierras forestales y de protección, y el régimen legal aplicable a ellas, en comparación y a diferencia del régimen agrario. En dicho informe, el jurista comenta:

“De esta aproximación al régimen agrario, se puede advertir que entre éste y el régimen de los recursos forestales existen dos diferencias sustanciales. En primer lugar, el régimen jurídico aplicable es diferente, mientras que a los recursos forestales se les aplica el régimen dominio eminencial, en donde el Estado puede concesionar su uso para el desarrollo sostenible, empero no otorgar derechos de propiedad. En el caso del régimen agrario, el régimen es del dominio privado, por medio del cual el Estado puede transferir la propiedad, vía transferencia a título oneroso, de los predios para su aprovechamiento económico.

En segundo lugar, el régimen forestal permite el uso de los recursos forestales con fines de conservación, en cambio, el régimen agrario se ha previsto con fines de explotación económica, ya sea para la industria agraria, agroindustrial ganadera u otras actividades vinculadas.” (Landa.2014)

Por su parte, Manuel Pulgar-Vidal y José Luis Capella, sobre el tema afirman lo siguiente:

“Sobre este punto, si bien es cierto la Ley de Tierras del año 95 dice que comprende a todo predio susceptible de uso agrario entre otras las tierras de uso agrícola, de pastoreo, las tierras con recursos forestales, también debemos tener presente que en relación a los recursos forestales ese precepto ha quedado derogado. Más aun en caso de conflicto de normas debemos recurrir al principio de especialidad, siendo la Ley Orgánica para el Aprovechamiento Sostenible de los Recursos Naturales y la Ley Forestal y de Fauna Silvestre, normas especiales sobre la materia.” (SPDA.2007).

Asimismo, en la obra “La Constitución Comentada” que auspició el Congreso de la República, Guillermo Figallo Adrianzén ratifica lo antes mencionado indicando lo siguiente:

“La segunda parte del primer acápite del artículo 88 expresa que el Estado "garantiza el derecho de propiedad sobre la tierra, en forma privada o comunal o en cualquiera otra forma asociativa". El bien tutelado por la norma es la "tierra" vocablo cuyo significado entre las diversas acepciones que contiene el Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española es la de "terreno dedicado al cultivo o propio para ello", o sea, el suelo productivo. Cabe advertir que, de acuerdo con la anterior definición, no son objeto de derecho de propiedad las tierras forestales que presentan características impropia para fines agropecuarios, pero que tienen aptitudes para la producción forestal.” (Figallo.2005)

En consecuencia, el artículo 88 de la CPP solo comprendería a las tierras agropecuarias.

Las tierras con capacidad de uso mayor forestal se encuentran reguladas como un recurso natural por la Ley N° 29763, Ley Forestal y de Fauna Silvestre, cuyos artículos 4  y 5 las consideran como recursos forestales y como tal parte del Patrimonio Forestal Nacional y de Fauna Silvestre. Asimismo, complementario a ello, el artículo 37 de dicha Ley prohíbe, entre otros, el otorgamiento de títulos de propiedad, certificados o constancias de posesión en tierras de dominio público con capacidad de uso mayor forestal o de protección con o sin cobertura forestal, ratificando así que dichas tierras no pueden otorgarse en propiedad.

V.         Conclusiones

De una lectura integral de la CPP, de la LOASRN, Ley de Tierras, Ley Forestal y de Fauna Silvestre y Sentencias del Tribunal Constitucional, con el apoyo de la doctrina especializada, se determina que las tierras cuya capacidad de uso mayor es forestal, son recurso natural, constituyen Patrimonio de la Nación y no pueden ser otorgadas en propiedad.

Asimismo, debe considerarse que las tierras con capacidad de uso mayor forestal constituyen recurso natural, aún sin la existencia de los recursos forestales.

La posibilidad de otorgar en propiedad las tierras con capacidad de uso mayor requiere una reforma de la CPP, para lo cual se requiere un debate nacional.

Fuentes Consultadas

·   CR.1997: Congreso de la República. Exposición del Dr. Jorge Avendaño Valdez, Congresista de la República y Especialista en Derechos Reales ante la Comisión de Ambiente, Ecología y Amazonia del Congreso de la República del Perú. Sesión de fecha 19 de mayo de 1997.

·     CR.1996: Congreso de la República. Exposición del Dr. Manuel Pulgar Vidal, Director Ejecutivo de la Sociedad Peruana de Derecho Ambiental ante la Comisión de Ambiente, Ecología y Amazonia del Congreso de la República del Perú. Sesión de fecha 11 de noviembre de 1996.

·   Figallo.2005. Guillermo Figallo Adrianzén en: Gaceta Jurídica y el Congreso de la República. La Constitución Comentada. Tomo I

·   Landa. 2014: César Landa Arroyo. Sociedad Peruana de Ecodesarrollo. Naturaleza Jurídica de los Recursos Forestales y de Fauna Silvestre: Marco Legal- Administrativo & Análisis de loa Vacíos y Contingencia Legales. 2014. Pág. 15 y 26.

·   SPDA.2007: Sociedad Peruana de Derecho Ambiental. Serie de Política y Derecho Ambiental. Opinión Legal de la Sociedad Peruana de Derecho Ambiental en Relación al Proyecto de Ley 00840/2006-PE el mismo que Propone Modificar la Ley 28852 “Ley de Promoción de la Inversión Privada en Reforestación y Agroforestería”. 2007. Pág. 17.

·       Rubio.1999. Marcial Rubio Correa. Estudios de la Constitución Política de 1993. PUCP. Tomo III. Pág. 516 y 517.

·       TC.2005: Tribunal Constitución. Sentencia del EXP. N° 0048-2004-PI/TC, del 01 de abril de 2005. Fundamento 17.

·   TC.2006: Tribunal Constitución. Sentencia del EXP. N° 0003-2006-PI/TC, del 19 de setiembre de 2006. Fundamentos 5 y 6.

·    TC.2008: Tribunal Constitución. Sentencia del EXP. N° 0023-2007-PI/TC, del 15 de octubre de 2008. Fundamentos 26 - 31.