¿MUCHA NORMA JURÍDICA, POCA LEY Y DERECHO?
EL DILEMA DEL SECTOR FORESTAL PERUANO
(PRIMERA PARTE)
“El sector forestal está sobre regulado,
hay demasiadas normas, la legislación forestal es inaplicable, las normas
forestales son malas; etc.” Son afirmaciones muy comunes para referirse a las
normas jurídicas que regulan el sector forestal peruano. Pero exactamente a qué
nos referimos con dichas afirmaciones. Por ejemplo, cuando decimos que el
sector forestal está sobre regulado o tiene demasiadas normas requerimos que
exista un nivel óptimo de regulación o de cantidad de normas, el cuál ha sido
excedido por el sector forestal. ¿Pero, alguien conoce ese nivel o cantidad
óptima?, ¿Alguien conoce cuánto nos hemos excedido de ese nivel?; o ¿Quizás
hace referencia a que tenemos más normas que otros países?, pero ¿Alguien ha
hecho esas comparaciones?. Lo mismo pasa con la afirmación sobre la
inaplicabilidad de las normas forestales. ¿Contamos con un análisis sobre la
cantidad de normas jurídicas forestales que se no se aplican? ¿Esa cantidad es
mayor o menor a las normas que no se aplican en otros sectores?. O con la
afirmación que dichas normas son malas ¿Malas para quién? ¿Malas por qué no
logran sus objetivos? ¿Malas por qué no satisfacen los intereses de algunos? ¿Malas
por qué generan una situación peor que la que regulan?. En ese sentido, en este
y dos artículos más, procuraremos empezar el análisis de la cantidad, la aplicabilidad
y los impactos de la legislación forestal peruana, y señalar algunos temas de investigación para mejorar nuestra comprensión sobre el marco
normativo del sector forestal.
¿Muchas
normas?
El año pasado junto a mi colega Asunta
Santillán (también integrante de la RELADEFA) desarrollamos para WWF, el Marco de evaluación de la legalidad de
las operaciones forestales (maderables) para Perú. Uno de los resultados más
sorprendentes fue su extensión “casi 150 páginas” lo que triplica la extensión
promedio de los 14 marcos de evaluación aplicados previamente a otros países. Por supuesto, no solo por eso
se puede afirmar que el marco normativo aplicable al aprovechamiento forestal
maderable de Perú sea más extenso que de los otros 14 países. Más aún si tomamos
en cuenta que al desarrollar el marco de evaluación de la legalidad peruano se nos pidió que fuéramos lo más detallista posible. Pero este hecho llamo mi atención respecto la
extensión, tamaño o cantidad de las normas jurídicas aplicables a las
actividades forestal.
Lo que sí es un hecho es que la nueva ley forestal y sus
reglamentos son muchos mas extensos que los anteriores. La Ley N° 27308, antigua
Ley Forestal y de Fauna Silvestre tenía 39 artículos y 13 disposiciones;
mientras su reglamento aprobado por el Decreto Supremo N° 14-2001-AG tenía 386
artículos y 27 disposiciones. En cambio, la Ley N° 29763, nueva Ley Forestal y de
Fauna Silvestre tiene 157 artículos y 27 disposiciones; mientras sus cuatro
reglamentos, aprobados por los Decretos Supremos N° 18-2015-MINAGRI que aprueba
el Reglamento para la Gestión Forestal, el N° 19-2015-MINAGRI que aprueba el
Reglamento para la Gestión de Fauna Silvestre, el N° 20-2015-MINAGRI que
aprueba el Reglamento para la Gestión de las Plantaciones Forestales y los
Sistemas Agroforestales, y el N° 21-2015-MINAGRI que aprueba el Reglamento para
la Gestión Forestal y de Fauna Silvestre en Comunidades Nativas y Comunidades
Campesinas, suman un total de 681 artículos, 51 disposiciones y 96 listas de
requisitos.
La
Antigua Ley
La Ley N° 27308, antigua Ley Forestal y
de Fauna Silvestre, estuvo vigente entre el 2001 y el 2015. Durante esos 14
años fue afectada por seis decretos de urgencia.[1] Asimismo, fue reemplazada
por 6 meses por el Decreto Legislativo N° 1090 Ley Forestal y de Fauna
Silvestre entre febrero y julio del 2009. También fue revisada por una
resolución del Tribunal Constitucional (Exp. N° 06-2000-AI-TC), la cual declaró
inconstitucional la Octava Disposición Complementaria y Transitoria de la Ley
Nº 27308. Además, a través del Decreto Legislativo Nº 1085 se creó el Organismo
de Supervisión de los Recursos Forestales y de Fauna Silvestre. Es
significativo que en los 14 años de vigencia de la Ley N° 27308 esta nunca haya
sido modificada, salvo las suspensiones temporales y parciales impuestas por
algunos de los decretos de urgencia, la derogación de su artículo 28° por la
Ley N° 28852, Ley de promoción de la inversión privada en reforestación y
agroforestería, la derogación temporal por el Decreto Legislativo N° 1090 y su
restitución por la Ley N° 29376 que le devolvió la fuerza de ley restituyendo
su texto, sus modificatorias y demás normas complementarias, así como su
Reglamento.
El antiguo Reglamento de la Ley Forestal
y de Fauna Silvestre, aprobado por Decreto Supremo N° 14-2001-AG fue modificado
por otros 34 decretos supremos.[2] La mayor parte de esos
decretos supremos (24) ocurrieron durante los primeros seis años (2001-2006)
que corresponden en su mayoría al gobierno del ex presidente Alejandro Toledo y
que posiblemente se debe a la necesidad de poner en marcha un nuevo marco
legal, debiendo de ser desde perfeccionado hasta corregido. Luego ocurrió un
periodo de siete años (2007-2013) de muy pocos decretos supremos (3), la mayor
parte de ese tiempo corresponde al gobierno del ex presidente Alan García,
periodo durante el cual más que aplicar dicho marco legal se buscó
reemplazarlo, así el Decreto Supremo N° 02-2009-AG reemplazó temporalmente al
Decreto Supremo N° 14-2001-AG como Reglamento Forestal y de Fauna Silvestre.
Finalmente, se reactivó la cantidad de decretos supremos modificatorios (7) en
los dos últimos años de vigencia (2014-2015) ya durante el gobierno del ex
presidente Ollanta Humala y cuando ya se contaba con una nueva ley forestal que
aun no entraba en vigencia.
A través de todos estos decretos supremos se
modificaron, derogaron e incorporaron 80 artículos, y algunos fueron
modificados 4 veces (artículos 86° sobre planes de manejo, y 363° infracciones
forestales) 3 veces (artículos 70° sobre derecho de aprovechamiento, y 383°
decomiso) y dos veces (artículos 46° sobre las unidades de gestión del bosque,
74° derecho de aprovechamiento, 104° concursos públicos, 109° concesiones
forestales, 346° Fondebosque, y 365° multas), lo que demuestra que algunas
veces las primeras modificaciones fueron insuficientes o surgían nuevos
problemas luego de ellas.
Adicionalmente, para la implementación
del marco legal establecido por la Ley N° 27308 se dictaron varias resoluciones
ministeriales para la creación y redimensionamiento de los bosques de
producción permanente, se aprobaron disposiciones complementarias,
lineamientos, procedimientos específicos y calendarios de caza, además de una
docena de directivas técnicas, las cuales fueron aprobadas por la autoridad
nacional forestal y la autoridad nacional de supervisión forestal. Todas estas
normas según algunos expertos como Raúl Mauricio de los Ríos, ex miembro de la
RELADEFA, superarían las 300 normas jurídicas.
La
Nueva Ley
Ley N° 29763, nueva Ley Forestal y de
Fauna Silvestre a pesar de tener menos de tres años de vigencia ya cuenta con trece
artículos modificados,[3] tres Decretos Legislativos
que complementan la legislación forestal[4] y una ley que modifica uno
de esos decretos legislativos.[5] Las modificaciones a la
nueva ley forestal han sido principalmente en tema de fauna silvestre (5
artículos modificados) y en temas de control y sanciones de la tala ilegal (4
artículos modificados). A diferencia de la antigua ley forestal que no tuvo
modificaciones parciales durante 14 años la nueva ley forestal en menos de tres
años ya ha sido modificada en un 7% de sus artículos. Quizás algo que ha
influido en ello es que esta nueva ley entro en vigencia cuatro años después
que fue aprobada.
Antes de la entrada en vigencia de la
Ley N° 29763 se dieron importantes normas para el sector forestal: el Decreto
Supremo N° 07-2013-MINAGRI que aprobó el Reglamento de Organización y Funciones
del SERFOR, el Decreto Supremo N° 09-2013-MINAGRI que aprobó la Política
Nacional Forestal y de Fauna Silvestre, el Decreto Supremo N° 14-2014-MINAGRI
que aprobó el régimen de promoción para el aprovechamiento y comercialización
de la fibra de camélidos sudamericanos silvestres, la Resolución Ministerial N°
344-2015-MINAGRI que aprobó los Lineamientos de Política de la Inversión
Pública en Desarrollo Forestal 2015-2021, el Decreto Legislativo N° 1220 que
establece medidas para la lucha contra la tala ilegal y el Decreto Legislativo N°
1237 que modificó el Código Penal en lo referente a delitos ambientales en
materia forestal.
Después de la entrada en vigor de la Ley
N° 29763, entre el 2016 y el 2017, se dictaron importantes normas jurídicas
para el sector forestal peruano. Las más importantes a nuestro parecer, son los
Decreto Supremo N° 010-2016-MINAGRI que establece normas reglamentarias para la
implementación del Decreto Legislativo N° 1220, el Decreto Supremo N°
011-2016-MINAGRI que establece disposiciones para promover la formalización y
adecuación de las actividades del sector forestal y de fauna silvestre, el
Decreto Supremo N° 14-2016-MIMAGRI que aprueba el reglamento del Sistema
Nacional de Gestión Forestal y de Fauna Silvestre, el Decreto Legislativo N°
1283 que establece medidas de simplificación administrativa en los trámites
previstos en la Ley Nº 29763 y modifica artículos de dicha ley, y el Decreto
Legislativo N° 1319 que establece medidas para promover el comercio de
productos forestales y de fauna silvestre de origen legal.
Sin embargo, llama
la atención que el mandato de la Quinta Disposición Complementaria Transitoria
de la nueva ley forestal de adecuar el reglamento de clasificación de tierras
por su capacidad de uso mayor en concordancia a lo establecido en dicha Ley, no
se haya realizado aun, a pesar de que el plazo de 60 días, contados a partir de
la entrada en vigor de dicha Ley, ya se ha excedido en más 800 días. Tampoco
hay que olvidar que existen normas extra-sectoriales que también han afectado la
regulación forestal y de fauna silvestre. Por ejemplo, lo referido las
autorizaciones para estudios del patrimonio forestal y de fauna silvestre en el
marco de instrumentos de gestión ambiental, su regulación es desarrollada por la
Ley N° 30327, Ley de Promoción de
las Inversiones para el Crecimiento Económico y el Desarrollo Sostenible y el Decreto
Supremo N° 005-2016-MINAM que aprueba el Reglamento del Título II de la Ley N°
30327, y otras medidas para optimizar y fortalecer el SEIA.
Si bien hasta la fecha sus cuatro
reglamentos, aprobados por los Decretos Supremos N° 18-2015-MINAGRI, N°
19-2015-MINAGRI, N° 20-2015-MINAGRI y N° 21-2015-MINAGRI no tienen artículos
modificados, derogados o incorporados; si se han dictado 45 lineamientos técnicos[6] que aprueban procedimientos,
términos de referencia o formatos. La mayoría de estos lineamientos han sido específicamente
sobre madera (9 lineamientos), fauna silvestre (8) y productos diferentes de la
madera (7). Si bien la Ley N° 29763 solo hace referencia a 7 lineamientos, los
cuatro reglamentos juntos hacen referencia a más de 250 lineamientos. Hay temas
como el de cambio de uso actual y desbosque que requieren de más de 10 normas
de desarrollo de acuerdo con las normas vigentes.[7] Pero, seguramente no será
necesario dictarlas de manera independiente, ya que varios de ellos pueden
agruparse por temas y reducir su cantidad para evitar que sean un número
inmanejable de lineamientos. Sin embargo, aun haciendo estos agrupamientos, es
posible que el total de normas que faltan aprobarse puedan superar fácilmente
las 100 normas forestales adicionales.
A la fecha, no se cuentan con compendios
que agrupen las nuevas normas vigentes, los nuevos lineamientos, procedimientos,
metodologías y formatos que están siendo aprobados en desarrollo de la nueva
ley y sus reglamentos tanto por el SERFOR como por OSINFOR. Así mismo, no existen
textos que concuerden y anoten las modificaciones introducidas por los decretos
aprobados entre el 2016 y 2017, menos aún en los lineamientos, procedimientos,
metodologías y formatos aprobados. Si bien la mayoría de estas normas se
encuentran accesibles a través de diferentes páginas web, no se encuentran
centralizadas y solamente los especialistas podrían encontrarlas con facilidad y diferenciar las actuales de las derogadas. Pues muchas veces las instituciones públicas se demoran en actualizar sus páginas web y mantienen en su sección de normativa algunas normas que ya no están vigentes. Todo esto sin contar las normas que pueden dar los gobiernos regionales en el
marco de sus facultades normativas en las materias de su competencia.
[1]
El Decreto de Urgencia N° 85-2000
que autorizó al INRENA (antiguo Instituto Nacional de Recursos Naturales) a otorgar permisos de exportación de madera aserrada de
caoba y cedro, en casos de volúmenes comprometidos para exportación con
anterioridad a la Ley N° 27308, el Decreto de Urgencia N° 31-2002 que autorizó
la movilización de saldos de madera talada mediante contratos, permisos y
autorizaciones de extracción forestal otorgados al amparo del Decreto Ley Nº
21147, el Decreto de Urgencia N° 35-2002 que estableció un Sistema Transitorio
de Abastecimiento de madera en aquellos departamentos en los cuales no se hayan
llevado a cabo procesos de Concesiones Forestales, el Decreto de Urgencia N°
12-2003 que autorizó de forma extraordinaria la movilización de saldos de
madera en contratos, permisos y autorizaciones de extracción forestal otorgados
al amparo del Decreto Ley Nº 21147, Decreto de Urgencia de N° 18-2003 que
autorizó la movilización de saldos de madera talada en el departamento de
Loreto y el Decreto de Urgencia N° 01-2004 que autorizó la movilización de
saldos de madera talada en virtud de Autorizaciones Extraordinarias otorgadas
en Zonas Especiales de Extracción en el departamento de Loreto.
[2] Decreto Supremo N° 51-2001-AG, Decreto
Supremo N° 06-2002-AG, Decreto Supremo N° 19-2002-AG, Decreto Supremo N°
26-2002-AG, Decreto Supremo N° 28-2002-AG, Decreto Supremo N° 36-2002-AG,
Decreto Supremo N° 48-2002-AG, Decreto Supremo N° 54-2002-AG, Decreto Supremo
N° 04-2003-AG, Decreto Supremo N° 06-2003-AG, Decreto Supremo N° 12-2003-AG,
Decreto Supremo N° 22-2003-AG, Decreto Supremo N° 33-2003-AG, Decreto Supremo
N° 11-2004-AG, Decreto Supremo N° 29-2004-AG, Decreto Supremo N° 34-2004-AG,
Decreto Supremo N° 04-2005-AG, Decreto Supremo N° 05-2005-AG, Decreto Supremo
N° 10-2005-AG, Decreto Supremo N° 33-2005-AG, Decreto Supremo N° 34-2005-AG,
Decreto Supremo N° 07-2006-AG, Decreto Supremo N° 38-2006-AG, Decreto Supremo
N° 48-2006-AG, Decreto Supremo N° 11-2007-AG, Decreto Supremo N°
15-2013-MINAGRI, Decreto Supremo N° 04-2014-MINAGRI, Decreto Supremo N°
12-2014-MINAGRI, Decreto Supremo N° 13-2014-MINAGRI, Decreto Supremo N°
17-2014-MINAGRI, Decreto Supremo N° 02-2015-MINAGRI, Decreto Supremo N°
10-2015-MINAGRI, Decreto Supremo N° 11-2015-MINAGRI, Decreto Supremo N°
12-2015-MINAGRI.
[3]
Artículos modificados: 14° (dos veces), 68°, 70°, 87°, 92°, 94°, 95°, 97°, 126°, 145°,
151°, 152° y primera disposición complementaria transitoria (dos veces)
[4]
Decreto Legislativo N° 1220 que establece medidas para la lucha contra la tala
ilegal, Decreto Legislativo N° 1238 que establece medidas de simplificación
administrativa en los trámites previstos en la Ley Nº 29763y Decreto
Legislativo N° 1319 que establece medidas para promover el comercio de
productos forestales y de fauna silvestre de origen legal.
[5]
Ley N° 30548 que modifica el primer párrafo del artículo 2 del Decreto
Legislativo N°1283.
[7]
Lineamientos sobre medidas para mitigar el impacto de estas autorizaciones
sobre el Patrimonio (SERFOR), Procedimiento administrativo sobre opinión
vinculante del MINAM (MINAM/SERFOR), Lineamientos para la elaboración del
estudio técnico para el cambio de uso (SERFOR), Lineamientos para elaboración
de estudio técnico de microzonificación (SERFOR), Lineamientos para solicitar
la autorización de desbosque (SERFOR), Lineamientos para elaboración de plan de
desbosque (SERFOR), Lineamientos que regulan la compensación ecosistémica
(SERFOR/MINAM-SEIA), Lineamientos para valoración integral de la afectación al
Patrimonio (MINAM), Lista de valores aplicables al pago por afectación al
Patrimonio (SERFOR), Lineamientos para el desbosque, incluyendo la verificación
del cumplimiento del proceso de consulta previa (SERFOR/MINCU/MINJUS), y
Lineamientos sobre adjudicación de bienes incautados a los Comités de
Vigilancia y Control Forestal Comunitario (SERFOR).
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