BOSQUES Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL - Vera

BOSQUES Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL

 

Por Alejandro Orlando Vera[i] (ARGENTINA)

En estos últimos meses hemos podido leer en estos Diálogos de Derecho Forestal Comparado diversos desafíos jurídicos, políticos y económicos vinculados al manejo de los ecosistemas forestales. Nuestra propuesta ahora es preguntarnos qué ocurre cuando no hay manejo posible de este recurso, al no ser visto como algo a manejar o a utilizar sino como algo a desechar. La visión de nuestros bosques naturales sólo como tierra no productiva que tan cara hemos pagado los latinoamericanos al ver expandir por décadas la frontera agropecuaria y urbana sobre ecosistemas irremplazables.

Desde la segunda mitad del siglo XX hasta la actualidad, el cambio de uso del suelo ha constituido el principal motor de deforestación para los países ligados a la exportación de productos primarios[ii]. Según la última Evaluación de los Recursos Forestales Mundiales publicada por la FAO (2015), entre los diez primeros Estados que han comunicado las mayores reducciones anuales en el área de bosques en el período comprendido entre el año 2010 y 2015, se encuentran cuatro países latinoamericanos: Brasil (1°), Paraguay (6°), Argentina (9°) y la República Bolivariana de Venezuela (10°)[iii]. Predomina en los estudios citados la tendencia a correlacionar variables vinculadas al cambio de uso del suelo, el crecimiento poblacional, el ingreso de los países, el incremento de las áreas sembradas y la oferta y demanda mundial de productos de origen agropecuario. 

El caso de Argentina, y en particular el de la provincia de Córdoba, son representativos de esta situación. En el año 2007, la tasa de deforestación de esta provincia superaba 14 veces la tasa mundial[iv]. Los procesos de expansión de la agricultura en los departamentos del norte cordobés, entre 1970 y 2000, ocasionaron la pérdida de más de 10 mil km2 de bosques xerófilos estacionales (chaqueños) por conversión a cultivos anuales, principalmente soja[v].

A este diagnóstico ambiental se suma una situación jurídica compleja compartida por países con similar organización jurídico-política. En el caso del federalismo argentino, son las autoridades locales las principales responsables del cuidado del ambiente, pero a su vez las más ávidas de recursos financieros. Resultado de esto fue el incremento descontrolado de las tasas de deforestación en algunas provincias, a pesar de algunos cambios tibios en las normas locales para preservar estos recursos[vi]. Sin embargo, a partir de la reforma constitucional del año 1994, el gobierno federal comenzó a contar con una nueva figura jurídica para hacer frente a esta situación: las leyes de presupuestos mínimos. En el año 2007, utilizó este nuevo tipo de normas para crear un régimen de protección ambiental para los bosques nativos (Ley Nacional Nº 26.331, sancionada el 28/11/2007 y promulgada el 19/12/2007). A su vez, el régimen propuesto por esta ley se basó en un instrumento de gestión ambiental conocido: el ordenamiento ambiental del territorio.   

Para asegurarse de que el ordenamiento territorial propuesto funcionara en un país federal como Argentina, esta ley nacional de presupuestos mínimos ideó dos soluciones de concertación: por una lado, que sean las mismas provincias las que realicen un ordenamiento territorial de sus bosques nativos, clasificándolos según su alto, mediano o bajo valor de conservación (zona roja, amarilla y verde respectivamente), determinando así bosques destinados a conservación, manejo limitado o libre explotación. La otra solución ideada fue que, una vez realizado el ordenamiento, las provincias y los titulares de tierras forestales, cuya libre explotación se viera limitada, pudieran acceder a compensaciones económicas directas y no reintegrables.

Pero a su vez, para que ese poder de decisión en manos de las provincias (cuyas gestiones habían contribuido a las tasas de deforestación que se querían evitar) no desvirtuara los fines de la ley, se incluyó en el sistema algunos límites o mecanismos de contralor: en primer lugar, criterios de sostenibilidad presentes en el anexo de la ley; en segundo lugar, el mandato de que esos ordenamientos fueran realizados de manera participativa (art. 6°), asegurando así la fiscalización del proceso por parte de la sociedad civil; y en tercer lugar, una prohibición de aprobar intervenciones hasta tanto el ordenamiento estuviera concluido (arts. 7° y 8°).

Todos estos mecanismos trataron de apuntalar el proceso, asegurando que los ordenamientos en las provincias se realizaran en tiempo y forma, y con la conminación no sólo jurídica (por tratarse de una ley de presupuestos mínimos) sino también económica. Económicamente negativa por una lado (ya que si las provincias no concluían el ordenamiento rápido su economía podía frenarse al no poder autorizar nada), y económicamente positiva (al perseguir también la promesa de acceder a un fondo nacional a través de las compensaciones). Esto último permitiría, a su vez, que el Gobierno Federal (administrador del fondo nacional) tuviera más injerencia en las cuestiones de gestión ambiental de las provincias^[vii].

Veamos algunos resultados. Un estudio elaborado por la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Nación Argentina[viii] sobre el estado de su Parque Chaqueño, muestra cómo se ha pasado de una pérdida de 667.479 has de tierras forestales en el año 2006, a 533.266 has en el año 2011. Si bien es un avance, la cifra aún es alta y refleja la pérdida de más de un millón de has. de tierra forestal durante los primeros años de la ley. Las cifras evidenciadas por la FAO en su estudio publicado este año y compartidas al inicio de este artículo son un signo alarmante de esta situación.  

En cuanto a los procesos de ordenamiento territorial de bosques nativos, a la fecha veintiún provincias argentinas los han concluido[ix]. Entre ellas, el caso de Córdoba resultó ser uno de los más conflictivos. Las tensiones políticas, económicas y sociales que produjo la introducción de los criterios ecológicos de la ley nacional en la provincia afloraron en el proceso de construcción del primer ordenamiento territorial, el cual nunca pudo tener un momento definitivo de cierre, a pesar de la sanción de la Ley Provincial N° 9814[x] en el año 2010.

El caso argentino pueda dejarnos algunos enseñanzas –buenas y malas- para el abordaje de la problemática vinculada a la expansión de las frontera agropecuaria y urbana sobre nuestros bosques nativos. En primer lugar, el ordenamiento ambiental del territorio –como instrumento de gestión- puede ser visto como una herramienta idónea para la concertación de intereses diversos. A su vez, frente a distintos focos de poder político territorial, es interesante el equilibrio producido por la combinación de un mandato firme de realizar un ordenamiento en ciertas condiciones, con un margen de libertad para que sean las mismas jurisdicciones locales quienes concluyan este ordenamiento, con el aditivo, incluso, de ciertos estímulos económicos. Hasta aquí, el sistema propuesto resulta, al menos en su formulación, interesante.

Pero a su vez, la introducción de este tipo de soluciones conlleva aún grandes desafíos legales para el sistema jurídico. Por listar sólo algunos, especialmente relevantes en el caso del sistema argentino: a) El concepto de bosque, tema ya abordado en estos diálogos de derecho forestal[xi], principalmente con conceptualizaciones legales diversas en el derecho internacional, el derecho nacional y los gobiernos locales; b) El incumplimiento de estos procesos complejos, que a más de las conminaciones económicas, genera el desafío de pensar cómo someter a juicio a los gobiernos locales “rebeldes” en realizar el ordenamiento; c) La necesidad de repensar la propiedad privada, en particular a la luz de las restricciones en el uso y explotación que impone un ordenamiento del territorio con actividades prohibidas y permitidas[xii]; d) La titularidad de las bosques nativos, problema atravesado también por las contradicciones en el  reconocimiento disímil del dominio de comunidades campesinas e indígenas; e) Las situaciones transitorias originadas cuando, sobre un mismo inmueble, cambian los regímenes aplicables a los largo del tiempo.

Pero los desafíos sistémicos y normativos de una herramienta jurídica de gestión como esta no deben tampoco hacernos descuidar el conflicto político de fondo. Cualquier discusión acerca de un ordenamiento territorial requiere necesariamente la inclusión en el debate de la visión económica acerca de los múltiples modelos productivos posibles. De ahí la importancia del aporte científico y de la participación de todos los actores involucrados. Ordenar ambientalmente un territorio no es simplemente zonificar, ubicando piezas como en un rompecabezas. Se trata de poder entender el valor real que cada componente del ambiente tiene para la sociedad, en un momento determinado. En esto, Argentina comparte con sus pares latinoamericanos el desafío de definir un modelo de desarrollo verdaderamente coherente. La falta de coherencia entre ciertos componentes reales de un modelo económico aflorará necesariamente en cualquier proceso de ordenamiento territorial propuesto. El caso de Córdoba es testigo de ello.   

BIBILIOGRAFÍA

DE LOS  SANTOS GÓMEZ, G. (2008). Bosque Nativo Argentino: Nueva regulación para su preservación y manejo sustentable. Abeledo Perrot. Revista de Derecho Ambiental, 15, p. 35.

ESAÍN, J. (2004). El federalismo ambiental. Reparto de competencias legislativas en materia ambiental en la Constitución Nacional y en la Ley General del Ambiente 25675. Publicado en Lexis Nexis. SJA 7/1/2004 ‑ JA 2004‑I‑776

FLORES, M. L. y CAU CATTÁN, A. (2009). Actualidad del derecho forestal ambiental argentino. Jujuy: Edit. Tres Tercios.

JULIA, M, DEL CAMPO, C. y FOA TORRES, J. (2009). La institucionalización ambiental en Argentina. Córdoba: Edit Lerner.

BARCHUK, A. et al. (2010). Diagnóstico y perspectiva de los bosques en Córdoba. Revista Hoy la Universidad. Noviembre 2010, pp. 51-74.CEDHA. (s.f.) El proceso pre-legislativo. Disponible en http://www.leydebosquescordoba.com.ar/el-proceso-pre-legislativo

ARGENTINA-MPFIPYS. (s.f.) “Argentina 2016. Política y Estrategia Nacional de Desarrollo y Ordenamiento Territorial. Disponible en  http://scripts.minplan.gob.ar/octopus/archivos.php?file=351

    

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[i] Abogado. Miembro del Poder Judicial de la Provincia de Córdoba. Investigador y docente en la Universidad Nacional de Córdoba. Doctorando en Derecho y Ciencias Sociales (UNC). Miembro del grupo argentino de la RELADEFA.

[ii] Cabido, M. y ZAK, M. (2010). Deforestación, agricultura y biodiversidad. En Revista Hoy la Universidad. Córdoba: Universidad Nacional de Córdoba. Disponible en http://www.hoylauniversidad.unc.edu.ar/2010/junio/deforestacion-agricultura-y-biodiversidad-apuntes/?searchterm=bosque

[iii] ORGANIZACIÓN DE LAS NACIONES UNIDAS PARA LA ALIMENTACIÓN Y LA AGRICULTURA (FAO). Evaluación de los recursos forestales mundiales 2015 ¿Cómo están cambiando los bosques del mundo? Roma: FAO. p 15

[iv] Argentina. SAyDS. (2002).  Primer Inventario Nacional de Bosque Nativo. Proyectado financiado por el Banco Mundial (BIRF 4085 – AR) Disponible en http://www.ambiente.gov.ar/archivos/web/UMSEF/File/informe_cartografiasuperficie_dic02.pdf

[v] Cabido, M. y ZAK, M. (2010). Op. cit.

[vi] Ejemplo de esto fue la Ley N° 9219 de la Provincia de Córdoba

[vii] Véase Capítulo 11 de la ley, arts. 30-39

[viii] Argentina. SAyDS. (2012). Monitoreo de la Superficie de Bosque Nativo de la República Argentina. Período 2006 – 2011. Disponible en http://www.ambiente.gov.ar/archivos/web/UMSEF/file/LeyBN/monitoreo_bn_2006_2011_ley26331.pdf

[ix] Argentina. SAyDS. (2014).  Informe de estado de implementación 2014. Disponible en  http://www.ambiente.gov.ar/archivos/web/OrdTerrBN/file/otbn/Informe%20Resultados%202-9-2014.pdf p. 6

[x] Para más información sobre el proceso, v. VERA, A.O. (2014)  Ordenar el territorio, discutir el modelo. Algunas notas sobre el caso de Córdoba y la Ley de Bosques en Argentina. Ponencia en el X Bienal del Coloquio de Transformaciones Territoriales AUGM.

[xi] ver Diálogos de Derecho Forestal Comparado de la RELADEFA, tema Doctrina del Derecho Forestal.

[xii] Aquí cobra particular importancia para el sistema jurídico argentino los cambios introducidos por el nuevo Código Civil y Comercial de la Nación, en particular a partir de lo regulado en su art. 240.