¿Cómo
deforestar y no ir a la cárcel?
Las autorizaciones de cambio de uso y
desbosque en el Perú.
Hugo Che Piu Deza
Presidente de DAR
Miembro de la
RELADEFA
Ahora que estamos todos
preocupados por las quemas y los incendios forestales en la Amazonía, solemos
pensar que está prohibido deforestar, es decir, eliminar la cobertura forestal
de un bosque natural. Sin embargo, el marco legal peruano si permite deforestar
siempre que dicha deforestación este autorizada. Estas autorizaciones se
llaman: 1) cambio de uso actual y 2) desbosque. En el presente artículo
pasaremos revista a algunos elementos de estas autorizaciones para conocer por
qué, dónde, para qué y cómo es que se dan. Ello nos permitirá ver los retos que
representa su implementación.
En el Perú la deforestación es definida
como la eliminación de la cobertura forestal de un bosque natural por causa del
ser humano o de la naturaleza. Así como hay causas humanas (antrópicas) de la
deforestación también hay causas naturales. Entre algunos de los ejemplos de
las causas naturales de la deforestación podemos mencionar: los incendios
forestales naturales, las plagas y enfermedades forestales, así como vientos
huracanados y deslizamientos de tierra en áreas montañosas con fuerte pendiente.
Pero la mayor parte de la deforestación es por causas antrópicas como la
expansión agropecuaria, la ganadería, las actividades extractivas ilegales e
informales, el cultivo de coca, la expansión de la infraestructura de
comunicación e industrias extractivas y la tala ilegal.
Sin embargo, no toda esta
deforestación antrópica es ilegal, existe una pequeña porción que es legal. La
deforestación legal puede provenir de actividades tanto dentro como fuera del
manejo forestal sostenible. La deforestación legal que se da dentro de
actividades de manejo forestal sostenible es aprobada en el plan de manejo y
puede deberse a la apertura de caminos forestales, patios de trozas, etc. La
deforestación legal por actividades diferentes al manejo forestal sostenible es
aprobada por las autorizaciones de cambio de uso actual y de desbosque.
Tipos de
deforestación legal
Elaboración propia
1. Autorizaciones de cambio de uso actual para fines
agropecuarios
El cambio de uso actual es el procedimiento
por el cual se ubica e identifica bajo criterios ambientales, un área con
cobertura boscosa que presenta capacidad de uso mayor para cultivos permanentes
o cultivos en limpio, a fin de implementar actividades agrícolas o pecuarias. Las
autorizaciones de cambio de uso actual para usos agropecuarios son actos
administrativos que nos constituyen títulos habilitantes, porque no implica el
manejo sostenible de los recursos forestales. En las tierras de capacidad de
uso mayor forestal y de capacidad de uso mayor para protección, con o sin
cobertura vegetal, se prohíbe el cambio de uso actual a fines agropecuarios. La
normatividad forestal no dice nada sobre las tierras con capacidad de uso mayor
para pastos.
Para autorizar el cambio de uso
actual de tierras agrícolas se requiere realizar inspección ocular previa; caso
contrario, dichas autorizaciones son nulas de pleno derecho. Además, le
corresponde a la autoridad competente establecer y, de ser el caso, adoptar
medidas para mitigar el impacto de estas autorizaciones sobre el Patrimonio
Forestal y de Fauna Silvestre, tomando en cuenta los lineamientos que el SERFOR
aún no ha aprobado. En todos los casos, en cada predio o unidad productiva se debe
reservar un mínimo del treinta por ciento de la masa boscosa existente en
tierras de aptitud agrícola, además de la obligación de mantener la vegetación
ribereña o de protección. Estas áreas reservadas no pueden incluirse en una
nueva solicitud de cambio de uso. Hay dos tipos de autorizaciones de cambio de
uso actual: 1.1) cuando son en tierras de dominio público y 1.2) cuando son en
predios privados.
1.1 Autorización de cambio de uso actual para fines agropecuarios
en tierras de dominio público
Todo proyecto productivo con
fines agropecuarios en tierras de dominio público que impliquen el retiro de
cobertura forestal requiere una autorización de cambio de uso actual de la
tierra, previa a la adjudicación, y contar con una autorización de desbosque previa
para el retiro de la cobertura forestal. La autorización de cambio de uso
actual para fines agropecuarios en tierras de dominio público se debe dar antes
de que las tierras se adjudiquen a privados y no incluye la autorización de
desbosque, que debe tramitarse aparte.
Oportunidad de la
Autorización de Cambio de Uso de tierra de dominio público
Fuente: DAR (2017) “Trámites que
impactan en los bosques. Procedimientos agropecuarios en tierras de dominio
público con bosques y cómo reducir sus impactos”. Lima
Los requisitos para solicitar una
autorización de cambio de uso actual para fines agropecuarios en tierras de
dominio público son:
a Solicitud
con carácter de declaración jurada dirigida a la autoridad competente, según
formato.
b. Número de la Resolución que aprueba el estudio de clasificación de tierras por capacidad de uso mayor, del proyecto productivo con fines agropecuarios emitido por el MINAGRI.
c. Estudio técnico para el cambio de uso actual de la tierra, elaborado de acuerdo a los lineamientos aun no aprobados por el SERFOR, el cual deberá incluir el plano del área objeto de cambio de uso que identifique la zona de cobertura forestal a mantener.
d. Propuesta de proyecto productivo.
b. Número de la Resolución que aprueba el estudio de clasificación de tierras por capacidad de uso mayor, del proyecto productivo con fines agropecuarios emitido por el MINAGRI.
c. Estudio técnico para el cambio de uso actual de la tierra, elaborado de acuerdo a los lineamientos aun no aprobados por el SERFOR, el cual deberá incluir el plano del área objeto de cambio de uso que identifique la zona de cobertura forestal a mantener.
d. Propuesta de proyecto productivo.
Entonces, cuando exista cobertura
boscosa en tierras de dominio público técnicamente clasificadas como de capacidad
de uso mayor para cultivo en limpio o cultivos permanentes, según el Reglamento
de Clasificación de Tierras por su Capacidad de Uso Mayor, el SERFOR puede
autorizar su cambio de uso actual a fines agropecuarios, respetando la
zonificación ecológico-económica, de nivel medio o superior, aprobada por el
gobierno regional o gobierno local correspondiente, y previa opinión vinculante
del MINAM de acuerdo al procedimiento administrativo establecido en la Directiva
N°05-2017-MINAM/DM denominada “Procedimiento para la emisión de la opinión
previa vinculante del Ministerio del Ambiente, para la autorización de cambio
de uso actual en tierras de dominio público” aprobada a través de la Resolución
Ministerial N°338-2017-MINAM del 7 de noviembre del 2017. La evaluación a cargo
del SERFOR y del MINAM, sobre la solicitud de autorización de cambio de uso
actual para fines agropecuarios en tierras de dominio público debe contemplar
los siguientes aspectos:
I. El resultado de la Zonificación Ecológica Económica
de nivel medio o superior o Zonificación Forestal, de disponer de estos
instrumentos aprobados. El MINAM de acuerdo con su Directiva N°05-2017-MINAM/DM
considera que se debe tener en cuenta los valores bioecológicos del territorio.
II. La
existencia de hábitats críticos.
III. La
existencia de especies categorizadas como amenazadas, protegidas por convenios
internacionales o endémicas. El MINAM evalúa principalmente la presencia de
especies CITES.
IV. La
presencia de áreas que tienen valor de conectividad entre ecosistemas. En este
criterio, el MINAM evalúa la existencia de especies CITES, sus poblaciones y
relación con hábitat.
V. El
estado de sucesión del bosque. Aquí el MINAM evalúa la ausencia de bosques
primarios
VI. La
protección de las fajas marginales de los ríos que contienen vegetación
ribereña o de protección.
VII. El
potencial para la provisión de los servicios de los ecosistemas forestales y
otros ecosistemas de vegetación silvestre. El MINAM prioriza la evaluación de
la capacidad de almacenamiento y/o secuestro de carbono aéreo
1.2 Autorización de cambio de
uso actual para fines agropecuarios en predios privados
Toda actividad con fines
agropecuarios en predios privados con cobertura forestal requiere una
autorización de cambio de uso. En los casos de predios privados cuya cobertura
vegetal actual contenga masa boscosa, el cambio de uso requiere autorización de
la ARFFS sustentado en un estudio técnico de microzonificación. Los requisitos
para solicitar una autorización de cambio de uso actual para fines
agropecuarios en predios privados son:
- Solicitud con carácter de declaración jurada
dirigida a la autoridad competente, según formato.
- Estudio técnico de microzonificación elaborado de
acuerdo con los lineamientos aun no aprobados por el SERFOR pero que ya
contarían con una versión preliminar, el cual incluye el plano del área
objeto de cambio de uso actual de las tierras, que identifique la zona de
cobertura forestal a mantener ; y que deberá incluir el plan de desbosque.
- Número de la Resolución que aprueba la
certificación ambiental aprobada por el MINAGRI, en caso corresponda.
- Copia de Título de propiedad o documento que
acredite dicho derecho real sobre el predio. Si el predio está inscrito en
los Registros Públicos, solo se requiere el número de partida registral.
La evaluación a cargo de la ARFFS,
sobre la solicitud de autorización de cambio de uso actual para fines
agropecuarios en predios privados debe contemplar los siguientes aspectos:
- La existencia de hábitats críticos.
- La existencia de especies categorizadas como
amenazadas, protegidas por convenios internacionales o endémicas.
- La presencia de áreas que tienen valor de
conectividad entre ecosistemas.
- El estado de sucesión del bosque.
- La protección de las fajas marginales de los ríos
que contienen vegetación ribereña o de protección.
- El potencial para la provisión de servicios de los
ecosistemas forestales y otros ecosistemas de vegetación silvestre.
La autorización de cambio de uso
en el caso de predios privados otorga al solicitante el derecho de realizar el
desbosque correspondiente en las tierras con capacidad de uso mayor para
cultivo en limpio o cultivo permanente; es decir incluye la autorización de
desbosque. En ese sentido, se deben hacer los pagos que corresponden al
desbosque. Además, los productos que se obtengan pueden ser destinados al
comercio interno, solo si los individuos a aprovechar han sido declarados en el
estudio técnico de microzonificación.
Los titulares que cuenten con
autorización de cambio de uso actual de las tierras a fines agropecuarios en
tierras en predios privados y en cuyas áreas se haya producido la regeneración
natural de especies forestales, no requieren una nueva autorización para el
retiro de dichos recursos forestales. Previo a su retiro y aprovechamiento, la
ARFFS debe verificar que el predio cuente con la autorización otorgada en su
oportunidad y la existencia de las especies regeneradas, bajo responsabilidad.
Para el transporte se requiere guía de transporte expedida por la ARFFS, previo
pago por derecho de aprovechamiento.
2. Autorizaciones de desbosque
El desbosque es el retiro de la
cobertura forestal mediante cualquier método que conlleve la pérdida del estado
natural del recurso forestal, en áreas comprendidas en cualquier categoría del
patrimonio nacional forestal, para el desarrollo de cualquier tipo de
actividades productivas que no tengan como fines su manejo forestal sostenible,
tales como la instalación de infraestructura, la apertura de vías de
comunicación, incluyendo caminos de acceso a áreas de producción forestal, la
producción o transporte de energía, así como operaciones energéticas,
hidrocarburíferas y mineras. Por su puesto, también puede haber desbosque en tierras
agrícolas con cobertura forestal para fines agropecuarios, porque es una actividad
productiva que no tiene como fin el manejo forestal sostenible. La autorización
de desbosque es un acto administrativo que no constituye título habilitante. Aunque,
en el marco de la Certificación Ambiental Global (IntegrAmbiente) se le
denomina título habilitante, pero no en el sentido de la Legislación Forestal y
de Fauna Silvestre.
Los titulares de contratos de
operaciones petroleras, mineras, industriales o de similar naturaleza y
aquellos titulares de títulos habilitantes que abran caminos de acceso a áreas
de producción forestal fuera del área otorgada, que por las condiciones propias
del trabajo necesiten retirar cobertura forestal, deben solicitar previamente
la autorización de desbosque, según los lineamientos aun no aprobados por el
SERFOR. Pero recordemos que la autorización de cambio de uso en el caso de
predios privados otorga al solicitante también el derecho de realizar el
desbosque. Y que todo proyecto productivo con fines agropecuarios en tierras de
dominio público que impliquen el retiro de cobertura forestal además de una
autorización de cambio de uso actual de la tierra requiere adicionalmente contar
con una autorización de desbosque previa para el retiro de la cobertura
forestal.
La autoridad competente para autorizar
el desboque depende del nivel de evaluación ambiental exigible en cada caso,
según lo dispuesto en el Sistema Nacional de Evaluación de Impactos Ambientales.
El SERFOR autoriza el desbosque cuando el proyecto de las actividades de
instalación de infraestructura, la apertura de vías de comunicación, incluyendo
caminos de acceso a áreas de producción forestal, la producción o transporte de
energía, así como operaciones energéticas, hidrocarburíferas y mineras requiere
alguno de los siguientes instrumentos de gestión ambiental:
a. Estudio de Impacto Ambiental Semidetallado.
b. Estudio de Impacto Ambiental Detallado.
c. Declaración de Impacto Ambiental.
d. Instrumentos de gestión ambiental complementarios al SEIA, a cargo de la autoridad del nivel nacional que corresponda.
En los casos de proyectos de
inversión de los sectores minería, hidrocarburos, electricidad, transporte y
agricultura que requieran Estudios de Impacto Ambiental detallados la solicitud
de autorización de Desbosque puede tramitarse como parte de la Certificación
Ambiental Global a través del SENACE (IntegrAmbiente).
Le corresponde a la ARFFS
autorizar el desbosque cuando el proyecto:
a. No
se encuentre incluido en el listado del Anexo II del Reglamento de la Ley
N°27446, Ley del Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental.
b. Requiera
de un instrumento de gestión ambiental complementario al SEIA, a cargo de la
autoridad regional. RM N°157-2011-MINAM y sus múltiples modificaciones.
Entre los proyectos que están
cargo de la autoridad regional están: a) Distribución eléctrica cuya demanda
máxima sea inferior a 30 MW, b) Proyectos de electrificación rural (sistemas
eléctricos rurales) que se desarrollen dentro de la circunscripción regional,
c) Explotación, beneficio minero y transporte de minerales (minero ductos,
tuberías, cable carriles, fajas transportadoras de minerales, transporte de
minerales en camiones, trenes, realizados por operadores mineros) – pequeña
minería y minería artesanal, metálica y no metálica, d) Procesamiento pesquero artesanal, para la
micro y pequeña empresa, considerando sus componentes auxiliares y
complementarios, e) Acuicultura de menor escala y para el caso de colectores;
acuicultura de repoblamiento, de subsistencia y producción de
semillas/ovas/alevinos y acuicultura de investigación, f) Extracción y acopio
de especies ornamentales e instalación de infraestructura de acuarios, entre
otros.
Los requisitos para las
autorizaciones de desbosque son los siguientes:
- Solicitud con
carácter de declaración jurada dirigida a la autoridad competente, según
formato.
- Plan de desbosque
elaborado de acuerdo con los lineamientos aun no aprobados por el SERFOR.
- Copia simple de la Certificación ambiental de la
actividad o proyecto aprobada o por la autoridad ambiental competente, de
corresponder (Excepto en los casos de Certificación Ambiental Global en
aquellos casos la autorización de desbosque se tramita simultáneamente con
el Estudio de Impacto Ambiental Detallado).
Para el otorgamiento de la
autorización de desbosque se requiere realizar inspección ocular previa; caso
contrario, dichas autorizaciones son nulas de pleno derecho. La evaluación
demuestra que la actividad propuesta no puede llevarse a cabo en otro lugar y
que la alternativa técnica propuesta garantiza el cumplimiento de los
estándares ambientales legalmente requeridos. Asimismo, la evaluación debe
asegurar que el área materia de desbosque es la mínima posible y que se llevará
a cabo con la mejor tecnología, prácticas y métodos existentes para reducir al
mínimo posible los impactos ambientales y sociales, incluyendo evitar las áreas
de alto valor de conservación. Se debe indicar igualmente el destino de los
productos forestales extraídos.
En caso de proceder la
autorización de desbosque, se paga por el valor de los recursos forestales a
ser retirados sobre la base de una valorización integral y de plazo adecuado,
y, en el caso de las actividades de la instalación de infraestructura, la
apertura de vías de comunicación, incluyendo caminos de acceso a áreas de
producción forestal, la producción o transporte de energía, así como
operaciones energéticas, hidrocarburíferas y mineras, se habilitará un área de
compensación ecosistémica de dimensiones equivalentes a las áreas afectadas, en
la forma que indique la autoridad forestal correspondiente. Esta compensación
ecosistémica, se regula a través de lineamientos que deben ser aprobados por el
SERFOR en coordinación con el MINAM, así como de otras disposiciones
sobre la materia. El plan de compensación ambiental para los proyectos de
inversión que se regulan conforme a la Ley N°27446, Ley del SEIA, considera los
lineamientos para la compensación ecosistémica aplicable al desbosque. En caso
de que estos productos forestales sean materia de comercialización, se paga
adicionalmente el derecho de aprovechamiento.
Tipos de pagos por
concepto de Desbosque
En el caso de proceder el
desbosque, se pagará:
a. Por
la afectación al Patrimonio: Se calcula un monto a pagar sobre la
base de una valorización integral, en el marco de los lineamientos que deben
ser aprobados por el MINAM, que considera los bienes y los servicios de los
ecosistemas forestales y otros ecosistemas de vegetación silvestre afectados
como consecuencia del desbosque, tomando en consideración la oportunidad de
aprovechamiento sostenible de los recursos forestales maderables, no maderables
y de fauna silvestre y el secuestro de carbono. El SERFOR, al inicio de cada
año, debe publicar la lista de valores correspondientes a cada criterio,
aplicables al pago por afectación al patrimonio.
b. Por comercialización: Si los productos son comercializados, de acuerdo con lo establecido por la Ley, se realiza el pago por el derecho de aprovechamiento. El cálculo de este derecho se realiza tomando como referencia, el valor de los productos forestales maderables, no maderables y de fauna silvestre en estado natural, según corresponda.
c. El pago por el trámite de la guía de transporte se realiza ante la ARFFS.
b. Por comercialización: Si los productos son comercializados, de acuerdo con lo establecido por la Ley, se realiza el pago por el derecho de aprovechamiento. El cálculo de este derecho se realiza tomando como referencia, el valor de los productos forestales maderables, no maderables y de fauna silvestre en estado natural, según corresponda.
c. El pago por el trámite de la guía de transporte se realiza ante la ARFFS.
Si el desbosque pudiese afectar a
las comunidades campesinas y nativas, rige el derecho a la consulta previa del
Convenio 169 de la OIT. El SERFOR y las ARFFS respetan los derechos colectivos
de las comunidades nativas, campesinas y pueblos indígenas u originarios,
aplicando lo dispuesto en la Ley del Derecho a la Consulta Previa. Para ello,
el SERFOR aprueba, en coordinación con el Ministerio de Cultura y el Ministerio
de Justicia y Derechos Humanos, los lineamientos para el desbosque, incluyendo
la verificación del cumplimiento del proceso de consulta previa, en caso
corresponda. No se autoriza desbosque en reservas de tierras para pueblos
indígenas en situación de aislamiento o contacto inicial. Para la aplicación de
la consulta previa en casos de autorizaciones de desbosque se tomará en cuenta
las siguientes excepciones:
a. Cuando
el desbosque tenga el carácter de medida complementaria no requerirá ser
sometida a proceso de consulta cuando la medida administrativa principal ya
haya sido consultada.
b. Cuando el desbosque esté vinculado a la construcción y mantenimiento de infraestructura en materia de salud, educación, así como la necesaria para la provisión de servicios públicos que, en coordinación con los pueblos indígenas, esté orientada a beneficiarlos, no requerirá ser sometido al procedimiento de consulta previa.
b. Cuando el desbosque esté vinculado a la construcción y mantenimiento de infraestructura en materia de salud, educación, así como la necesaria para la provisión de servicios públicos que, en coordinación con los pueblos indígenas, esté orientada a beneficiarlos, no requerirá ser sometido al procedimiento de consulta previa.
Para el desbosque la autoridad
competente establece y, de ser el caso, adopta medidas para mitigar el impacto
sobre el Patrimonio, de acuerdo con los lineamientos que debe aprobar el
SERFOR. En el caso de las autorizaciones de desbosque en el marco de
autorizaciones de cambio de uso actual en tierras de dominio público y predios
privados se debe tener en cuenta que la determinación de la compatibilidad de
la actividad incluye la identificación del área que debe mantenerse con
cobertura forestal para su reserva, la cual debe ser igual o mayor al 30 % del
área total con cobertura forestal en las tierras de aptitud agrícola. Además
del área reservada, se debe mantener obligatoriamente la vegetación ribereña o
de protección.
buena informacion, gracias.
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