PLAN DE GESTIÓN INSTITUCIONAL DEL ORGANISMO DE SUPERVISIÓN DE LOS RECURSOS FORESTALES Y DE FAUNA SILVESTRE (OSINFOR)
Elaborado por: Dave Gregory Pogois Loayza*
El Perú es uno de los diez países del mundo con mayor superficie de bosques, el segundo país con la mayor extensión de bosques amazónicos y el cuarto en bosques tropicales; y ocupa el sexto lugar en bosques primarios de acuerdo al Global Forest Resources Assessment 2015 (FAO, 2015). A nivel nacional los bosques ocupan más de la mitad del territorio peruano (56,9%), siendo la Amazonía la región con mayor superficie forestal seguido de los bosques andinos y secos.
Estos recursos tiene una alta importancia para nuestro país en el aspecto económico, social y ambiental, comprometiendo al Perú en la conservación de los bosques y el desarrollo económico y sostenible del sector forestal, por lo que el Estado ha implementado diversos mecanismos de acceso al bosque (concesiones, permisos o autorizaciones), obligándose a fiscalizar el cumplimiento de los compromisos asumidos por los titulares de los contratos en cada una de sus diferentes modalidades.
Es así que el gobierno peruano crea mediante el Decreto Legislativo Nº 1085 al Organismo de Supervisión de los Recursos Forestales y de Fauna Silvestre (OSINFOR), como ente encargado de supervisar y fiscalizar el aprovechamiento sostenible y la conservación de los recursos forestales y de fauna silvestre, así como de los servicios ambientales provenientes del bosque otorgados por el Estado, a través de diversas modalidades de aprovechamiento, rigiéndose por lo establecido en el Reglamento del Decreto Legislativo Nº 1085, aprobado mediante Decreto Supremo Nº 024-2010-PCM, en donde se detalla el ejercicio de las supervisiones y auditorías quinquenales, las funciones del Tribunal Forestal y de Fauna Silvestre y los recursos del OSINFOR.
Las acciones de supervisión y fiscalización, llevadas a cabo por el OSINFOR, deben incluir “todas las obligaciones y condiciones contenidas en los contratos de concesión o títulos habilitantes; los planes de manejo, los planes operativos, así como de los servicios ambientales provenientes del bosque”.
El OSINFOR también es responsable de verificar que las cuotas de exportación anual de especies protegidas, cumplan con lo establecido en el ordenamiento jurídico interno y los convenios internacionales, realizando para tales fines labores de formación y capacitación a diversos actores involucrados en el aprovechamiento de los recursos forestales y de fauna silvestre, sobre asuntos de su competencia.
Para cumplir su labor, el OSINFOR debe de implementar un Plan de Gestión Institucional acorde con la Política Nacional Forestal y de Fauna Silvestre y la Ley Marco de Modernización de la Gestión del Estado Peruano, que permita la conservación y aprovechamiento sostenible de los bosques y la obtención de mayores niveles de eficiencia del aparato estatal, logrando una mejor atención a los administrados, priorizando y optimizando el uso de los recursos públicos.
II. Plan de Gestión Institucional del OSINFOR
Planeamiento estratégico a mediano y largo plazo
La gestión del OSINFOR se guía por su visión y misión:
Visión: OSINFOR contribuye eficazmente a garantizar la existencia perpetua de los bosques y sus beneficios para el conjunto de la nación peruana.
Misión: Supervisar y fiscalizar el aprovechamiento sostenible y conservación de los recursos forestales, de fauna silvestre, así como de los servicios ambientales provenientes del bosque, vinculados a los títulos habilitantes contribuyendo al beneficio de los ciudadanos, para su sostenibilidad, de forma objetiva, oportuna, responsiva, efectiva y con calidad.
El Plan de Gestión Institucional deberá ser una herramienta de gestión que permita organizar a nivel estratégico e institucional, los objetivos y acciones del OSINFOR con un horizonte de mediano plazo y con bases sólidas para el largo plazo. Asimismo, permitirá cumplir, hacer seguimiento y evaluar la consecución de las metas institucionales.
Deberá realizarse utilizando los instrumentos oficiales de planeamiento estratégico propuestos por el ente rector de este sistema: el Centro Nacional de Planeamiento Estratégico (CEPLAN), adecuándolos en la medida de las funciones y necesidades del OSINFOR.
El Plan de Gestión Institucional del OSINFOR deberá integrar elementos de las fases estratégica (visión, acciones estratégicas y ruta estratégica) y de la fase institucional (misión, acciones estratégicas institucionales y ruta estratégica), desarrolladas a partir del aporte de un estudio prospectivo y diagnóstico de la situación de su contexto específico. Además, se incorporarán elementos adicionales de planificación; tanto a nivel de marco estratégico, como institucional, en atención a las particularidades del OSINFOR. El Plan de Gestión Institucional deberá considerar:
Su adecuación al Plan Estratégico de Desarrollo Nacional (PEDN) al 2021 (actualizado). Este documento es el que contiene los lineamientos de política, las prioridades, los objetivos, las metas y las acciones a desarrollar en el país para alcanzar el desarrollo pleno de los ciudadanos y la convivencia armónica (CEPLAN, 2015b).
Su adecuación a los Ejes estratégicos y objetivos nacionales. En el Plan Estratégico de Desarrollo Nacional al 2021 (actualizado) se encuentran los objetivos de desarrollo nacional que orientan el camino a seguir por la sociedad peruana. En esta versión se han puesto al día las líneas de base (mediciones al año 2014 o más reciente) para los indicadores de los objetivos de desarrollo nacional.
Además se debe considerar su alineamiento a la Política General de Gobierno, Política Nacional Agraria, la Política Nacional Forestal y de Fauna Silvestre y a los Lineamientos de Política de Inversión Forestal. No debe pasar por alto el alineamiento a la OCDE.
Por otro lado, en el país se ha incluido al análisis prospectivo como componente necesario del proceso de planeamiento estratégico. Esta decisión se hace explícita en la Directiva General del Proceso de Planeamiento Estratégico (Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico). La prospectiva permitirá desarrollar la primera fase del planeamiento y se dirigirá al nivel de análisis nacional o sectorial, permitiendo la acción sobre escenarios futuros construidos con arreglo a sólidos conocimientos técnicos.
Acciones Estratégicas
Dentro del marco estratégico, y de su normativa, el OSINFOR cumple los siguientes roles:
Rol de supervisión de los recursos forestales y de fauna silvestre
- Se verifica en campo que el aprovechamiento de recursos (extracción) en los títulos habilitantes (concesiones, permisos y autorizaciones) se realice conforme a la normativa.
Rol de fiscalización de los recursos forestales y de fauna silvestre
- Se evalúan legalmente los informes de supervisión, y si existieran indicios de infracciones se inicia un Procedimiento Administrativo Único (PAU), de comprobarse la infracción, el PAU podría derivar en multas o caducidad del título, sin perjuicio de otras acciones del Ministerio del Ambiente, Ministerio Público u otros, por los daños al ambiente y sus consecuencias.
- Tribunal Forestal y de Fauna Silvestre, es el responsable de resolver las apelaciones y nulidades que interpusieran los titulares contra las resoluciones de las Direcciones de Línea; aún por implementar.
Rol de desarrollo de capacidades de actores del sector forestal
- Se genera condiciones para la producción sostenible, acercándose al administrado o titular de los derechos otorgados, instruyéndolo en términos conceptuales (manejo forestal, marco normativo y contractual), reiterándole sus obligaciones adquiridas, y recogiendo sus preocupaciones, a fin de prevenir sanciones y promover el manejo responsable de los bosques.
- También se impulsa el desarrollo de capacidades de otros actores involucrados (MINAGRI, gobiernos regionales, gobiernos locales, fiscalías ambientales, policía ambiental, entre otros), con el objetivo de darles a conocer aspectos normativos y técnicos de la gestión forestal y de fauna silvestre, a fin de contribuir a alcanzar una intervención interinstitucional cada vez más efectiva.
Considerando estos roles y teniendo en cuenta que el resguardo de los bienes forestales y de fauna silvestre y su aprovechamiento sostenible son responsabilidad, tanto del sector público, como privado y otros representantes de la sociedad civil, se deberá contribuir al fortalecimiento de un sistema integrado y participativo de control, vigilancia y promoción del aprovechamiento sostenible de los recursos forestales y de fauna silvestre en coordinación con la autoridad forestal, donde cada institución y actor forestal tenga un rol definido y claro, permitiendo una mayor participación, responsabilidad y transparencia entre los diferentes actores, generando de esta manera la optimización de recursos y una mayor efectividad.
Este sistema debe de tener como actor importante al OSINFOR, el cual será fortalecido a través de procesos que lo eleven en una institución líder a nivel latinoamericano, para lo cual se propone la certificación ISO 31000 de gestión de riesgos y la certificación ISO 37001 de anticorrupción, como ejes centrales del fortalecimiento institucional.
Muchos de los problemas que originan los Proceso Administrativos Únicos (PAU), provienen de una mala formulación e implementación de los planes de manejo, por lo que el OSINFOR, tendrá como base una acción preventiva como eje principal, por lo que será indispensable reforzar las supervisiones preventivas a los diferentes administrados fortaleciendo el PAS preventivo de la institución, tanto en número, como en calidad y eficiencia, así como la implementación de un plan de capacitación extensiva a los regentes forestales, en coordinación estrecha y conjunta con el SERFOR, y en convenios con instituciones educativas o centros de capacitación especializados, apoyando también de forma paralela la formación de una red de regentes nacionales y latinoamericanos para propiciar el intercambio de experiencias.
Otro tema de vital importancia es la capacitación a los actores públicos involucrados (MINAGRI, MINAM, gobiernos regionales, gobiernos locales, fiscalías ambientales, Policía Ambiental, entre otros), que muchas veces por desconocimiento técnico y legal, omiten funciones o sobrepasan éstas, por lo que se requerirá un plan extensivo de capacitación y fortalecimiento, identificando su rol en el sistema integrado y participativo de control, vigilancia y promoción del aprovechamiento sostenible de los recursos forestales y de fauna silvestre, sobre la base de un diagnóstico en cuanto a sus capacidades técnicas y logísticas, de acuerdo a sus funciones y alcances.
Asimismo, como acción prioritaria debemos considerar que el 36 % (fuente: SIGO 2015) de madera ilegal proviene de los permisos otorgados a comunidades nativas, que como es sabido, debido a sus características sociales y culturales, en la mayoría de las veces, presentan dificultades para cumplir con los compromisos de dichos permisos, por lo que urge tomar medidas proponiendo la implementación de un Plan Anual de Supervisiones Interculturales (PAS Intercultural), así como la creación de un cuerpo de regentes de manejo comunitario, además de fortalecer a las veedurías forestales comunitarias para su participación en las supervisiones y otras acciones de prevención, todo esto deberá realizarse en coordinación con la autoridad forestal, lo que permita desarrollar las supervisiones del OSINFOR de manera óptima y las comunidades podrán cumplir con sus obligaciones establecidas.
Es indispensable que OSINFOR pueda recoger las preocupaciones e interrogantes de los administrados y otros actores involucrados para generar condiciones para la producción sostenible, por lo que se establecerá como prioritaria la participación activa en las mesas forestales nacionales y regionales, la mesa de lucha contra la tala ilegal, además de creación de otras plataformas necesarias de participación como con Comunidades Nativas y otra formas de acceso al bosque a fin de prevenir sanciones y promover el manejo responsable de los bosques.
Una medida de suma importancia para el desarrollo del país es el cumplimiento de los compromisos internacionales que tiene el Perú, resaltando los Tratados de Libre Comercio (TLC), la Declaración Conjunta de Intención (DCI), la Convención sobre el Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestre (CITES), Convenio sobre Diversidad Biológica, entre otros, para lo cual el OSINFOR deberá tener una estrecha relación con los diferentes actores nacionales para que estos convenios puedan cumplirse como una propuesta país, propiciando su participación en las reuniones nacionales e internacionales para cumplir o negociar propuestas nacionales.
La supervisión y fiscalización del aprovechamiento sostenible y la conservación de los recursos forestales y fauna silvestre, así como de los servicios ambientales provenientes del bosque, es un proceso dinámico y cambiante en el tiempo, de acuerdo a los avances de la ciencia y tecnología, como de las perspectivas de desarrollo y conservación del país y su costo oportunidad, por lo que el OSINFOR debe tener un papel primordial en la propuesta de nuevos mecanismos, normas y estrategias de desarrollo y conservación, para lo cual se coordinará con los diferentes actores, en especial con MINAGRI (SERFOR) y el MINAM, para proponer y ejecutar dichas propuestas para el desarrollo y manejo sostenible del sector forestal.
Por último, pero primordial, el OSINFOR deberá cumplir la labor de atender a los diferentes administrados, tanto empresas privadas como comunidades nativas y campesinas, para lograr la conservación de los bosques y desarrollo del sector forestal y supervisando que las actividades se realicen en forma segura para la comunidad, trabajadores y el ambiente, proporcionando un marco regulatorio, de supervisión y de fiscalización, con reglas y procesos claros y predecibles, que permitan lograr una rentabilidad apropiada y que incentiven una mayor inversión, así como la conservación del recurso, velando por el cumplimiento de los compromisos de los administrados hacia el estado y viceversa.
El cumplimiento de estas acciones deberá ser difundido con el objetivo de mejorar el servicio a los administrados, y las coordinaciones con instituciones públicas, cooperación y público en general, tratando de llegar a la gran mayoría, por lo que se propone el reforzamiento del plan de comunicaciones, teniendo como actores principales aquellos que tienen difícil acceso a los medios de comunicación, como las comunidades nativas entre otros.
La realización de estas actividades requiere de presupuesto el cual saldrá del asignado a OSINFOR y fondos de cooperación internacional, pero se complementará con la implementación de un Fondo de Estímulo al Desempeño para el logro de resultados de supervisión preventiva del aprovechamiento sostenible y conservación de los recursos forestales, que es un instrumento de incentivos a la gestión, propuesto en el marco del diseño e implementación de la Gestión por Resultados. El Fondo operaría bajo la siguiente lógica: i) Claridad sobre qué es lo que se quiere lograr sobre el ciudadano o entorno, en aspectos de supervisión preventiva (resultados). ii) Certidumbre sobre qué es lo que se debe entregar al ciudadano (servicios) o aplicar sobre el entorno para lograr los resultados. iii) Entender por qué no se entregan de manera apropiada los servicios. Supone que en la actualidad, los actores responsables del nivel de definición de resultados y productos, no han logrado construir modelos sólidos, por un lado; y que los operadores operan en una secuencia de valor fallida.
Para la realización de estas metas es necesario construir una organización innovadora, constituida por colaboradores competentes y motivados que laboren en un entorno atractivo y retador que promueva y potencie su desarrollo profesional y personal, por lo que el desarrollo de una política de personal adecuada a las nuevas tendencias de un estado moderno es indispensable, la cual debe de construirse desde dentro, pero con la participación de otras Instituciones como SERVIR, que permitan la profesionalización del funcionario público para otorgar un servicio de calidad a los administrados.
III. Conclusiones
Fortalecimiento organizacional
El fortalecimiento organizacional del OSINFOR tendrá cuatro líneas de desarrollo, que se identificarán, como planeamiento estratégico, calidad de servicio, profesionalización del personal y presupuesto. Estas se verán plasmadas en las siguientes actividades:
- Elaborar el Plan de Gestión Institucional 2019-2023 del OSINFOR, de manera prioritaria y según pautas metodológicas del CEPLAN, considerando en su enfoque de intervención: i) Calidad del servicio. ii) Descentralización. iii) Calidad del producto. iv) Gestión por procesos. v) Gestión por resultados. vi) Enfoque de género. vii) Interculturalidad. viii) enfoque de desarrollo humano y ix) Gobierno electrónico.
- Lograr las certificaciones ISO 31000 de gestión de riesgos e ISO 37001 anticorrupción, como formas de fortalecimiento organizacional y mejoras de la función pública.
- Profesionalización de los servidores públicos en coordinación con SERVIR.
- Creación del Fondo de Estímulo al Desempeño para el logro de resultados de supervisión preventiva del aprovechamiento sostenible y conservación de los recursos forestales, como presupuesto complementario para realizar actividades de acción preventiva.
Las acciones estratégicas del OSINFOR deberán tener 5 líneas de desarrollo que se identificarán como a) Implementación de un sistema efectivo, transparente y participativo, b) Enfoque preventivo, c) Fortalecimiento de Comunidades Nativas, d) Diálogo y servicio con los administrados, e) Coordinación interinstitucional estatal.
- Las acciones de supervisión y fiscalización deben estar insertos en un sistema integrado y participativo de control, vigilancia y promoción del aprovechamiento sostenible de los recursos forestales y de fauna silvestre, el cual contará con la participación de los diferentes actores forestales, tanto públicos como privados, y sociedad civil, permitiendo una optimización de recursos, mayor efectividad y transparencia.
- La base de las actividades del OSINFOR deben de estar orientadas a cumplir una acción preventiva, antes que el incumplimiento de alguna obligación de los administrados se convierta en una falta o delito y esté expuesta a una sanción, de esta manera los logros de la institución no se deberán medir solamente por acciones coercitivas una vez ocasionada la falta, sino considerando las acciones preventivas y la diminución de los delitos, para lo cual debemos incrementar las PAS preventivos, la capacitación a administrados, regentes y autoridades y mejorar los canales de comunicación con los diferentes actores.
- El trabajo directo con las comunidades nativas debe ser otro eje, donde el OSINFOR debe desenvolverse, debido a ser un actor social que necesita ser fortalecido y que presenta una gran incidencia de faltas y sanciones, para lo cual deberemos incluir criterios interculturales en nuestras acciones.
- El OSINFOR, no solo debe vincular sus acciones a las obligaciones que el administrado tiene con el Estado, sino también las obligaciones del Estado con el beneficiario, por lo que en coordinación con la autoridad forestal deberá buscar espacios de diálogo y alternativas de solución a los problemas encontrados en los títulos habilitantes.
- El OSINFOR debe responder a políticas nacionales de conservación y desarrollo, tomando como base los acuerdos nacionales y las propuestas del gobierno en coordinación con los demás actores públicos involucrados.
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