PROPUESTA DE GESTIÓN INSTITUCIONAL PARA EL OSINFOR
Por: John
Leigh Vetter[1]
INTRODUCCIÓN
El Perú es un país megadiverso, posee 84 de las 117
zonas de vida del mundo y de la superficie total del país (128.5 millones de ha.),
73 millones de ha. se encuentran cubiertas de bosques, lo que representa el 57%.
Del total de bosques, el 94.6 % corresponden a los bosques húmedos amazónicos,
el 5.1% a bosques secos y el 0.3% a bosques andinos, ubicando al país en el
noveno lugar en cuanto a la superficie cubierta por bosques naturales a nivel
mundial y el segundo lugar a nivel de Sudamérica, después del Brasil. Los
bosques proveen múltiples bienes y servicios ecosistémicos, son fuente
importante de biodiversidad y son claves para el desarrollo sostenible del
país. Asimismo, contribuyen a la mitigación de los efectos del cambio climático
y al logro de la seguridad alimentaria, por cuanto la
lucha integral contra la deforestación y degradación de la tierra debe ser una constante
prioridad del Estado Peruano.
Para gestionar esta riqueza natural, el Perú cuenta
con un marco normativo importante[2], destacando la Ley Nº
29763, Ley Forestal y de Fauna Silvestre (LFFS), y la Ley Nº 26834, Ley de
Áreas Naturales Protegidas (LANP). Sin embargo, a pesar de dichas normativas y
de los esfuerzos realizados por el Estado Peruano, la gobernanza forestal aún enfrenta
importantes desafíos que están relacionados con los conflictos por el uso de la tierra, invasiones, deforestación, tala y
tráfico ilegal de productos forestales y de fauna silvestre, y la inseguridad
jurídica en el sector forestal. Esto ha acentuado un escenario desfavorable
para el desarrollo de la actividad forestal, evidenciándose en una balanza
comercial negativa[3].
El Organismo de Supervisión de los Recursos Forestales
y de Fauna Silvestre (OSINFOR), creado por el Decreto Legislativo Nº 1085[4] para la fiscalización de
los títulos habilitantes, al amparo de la LFFS (concesiones, permisos,
autorizaciones, contratos de cesión en uso y bosques locales), se constituye en
un actor fundamental para contrarrestar, en articulación con las demás
instituciones públicas y privadas, los desafíos antes mencionados.
En los últimos años, el OSINFOR ha logrado avances
tales como la interoperabilidad con algunos Gobiernos Regionales Amazónicos
para el uso eficiente de la información, la implementación del Sistema de
Gestión de Seguridad de la Información, el
desarrollo de herramientas informáticas para la supervisión, difusión de
resultados y el apoyo al administrado (notificación electrónica), capacitaciones
a los titulares de Títulos Habilitantes (TH), regentes y comunidades nativas[5], y 6,378 supervisiones a
TH hasta el año 2018[6].
Sin embargo, es necesario fortalecer los avances antes
mencionados e implementar nuevas iniciativas para que la labor del OSINFOR no
solo esté orientada a la sanción, sino al fortalecimiento de los títulos
habilitantes mediante la implementación de una política de prevención. Este nuevo enfoque fomentará la competitividad del sector asegurando el
origen legal de los productos forestales para el mercado interno y externo,
cumpliendo con las exigencias de los acuerdos comerciales internacionales como
el APC y la ley Lacey de EEUU, la iniciativa FLEGT de la Unión Europea y CITES,
entre otros.
DESARROLLO
El Perú cuenta con un gran potencial forestal
reflejado en sus 17 millones de hectáreas de Bosques de Producción Permanente
(BPP), de las cuales sólo 6.4 millones están actualmente concesionadas[7] y de las cuales se estima
que sólo el 50% estarían activas[8]. Por lo tanto, se requiere un fortalecimiento
de los TH para la reactivación del sector. Lograr ello permite, además, avanzar
en la lucha contra la deforestación que hasta el año 2017 ha sumado 7.7
millones de ha. teniendo entre sus principales causas directas la agricultura (principalmente
migratoria) y la ganadería, a las cuales se les atribuye en conjunto el 81-93%.
Debe considerarse que los mayores niveles de deforestación ocurren en bosques
sin asignación de categoría legal o derecho otorgado (45%), donde cualquier uso
no autorizado es ilegal; en comunidades nativas tituladas (16%) y en BPP no
concesionados (12%); es decir, se evidencia que la tierra no categorizada es
mucho más propensa a la deforestación, así como aquellos Bosques de Producción
Permanente reservadas para el aprovechamiento futuro[9].
Por ello, a fin de contribuir a la implementación de
la Política Nacional Forestal y de Fauna Silvestre[10] y la Política Nacional
del Ambiente[11],
y considerando que la sostenibilidad de los bosques es la finalidad de las
labores de supervisión y fiscalización[12] del OSINFOR, considero
necesario implementar 4 ejes de acción para fortalecer la gestión institucional
de esta entidad:
I.
Política de Prevención
y Seguridad Jurídica
La LFFS, y sus
Reglamentos establecen que en el país se
debe implementar mecanismos de trazabilidad a lo largo de toda la cadena
productiva, que permitan garantizar el origen legal de los productos forestales
y de fauna silvestre. La actuación del Estado en las etapas finales (ej. comercialización),
resulta tardía, en perjuicio del bosque y del país (cuestionamiento a las
exportaciones). Por ello, resulta estratégica una actuación oportuna del
OSINFOR con enfoque preventivo para asegurar la provisión de productos de
origen legal:
1.1. Promover un trabajo articulado con el Servicio
Nacional Forestal y de Fauna Silvestre (SERFOR) y las Autoridades Regionales
Forestales y de Fauna Silvestre (ARFFS), para la adecuada evaluación conjunta de
los planes de manejo.
Existe una experiencia acumulada por el OSINFOR que
permite desarrollar metodologías que deben ser compartidas con el SERFOR y las
ARFFS para la evaluación conjunta en gabinete de los planes de manejo. Esta
acción articulada tiene como objetivo poder evaluar e identificar de forma
rápida los planes de manejo que tienen información falsa y que,
consecuentemente, deben ser desaprobados sin mayor demora; ahorrando así
importantes recursos públicos para no tener que realizar las inspecciones de
campo para dichos planes.
1.2. Priorizar la supervisión a las inspecciones que
realicen las ARFFS previas a la aprobación de los planes de manejo.
El numeral 3.3 del artículo 3 del Decreto Legislativo
N° 1085 y el artículo 7 de su Reglamento, aprobado por Decreto Supremo N°
024-2010-PCM, facultan al OSINFOR a supervisar las inspecciones que realicen
las ARFFS para la aprobación de los planes de manejo. Dicha supervisión puede
concretarse con la participación del OSINFOR en dichas inspecciones[13], a efectos que se
garantice la veracidad del plan de manejo aprobado.
En tal sentido, a efectos de asegurar el origen legal
de los productos forestales y de fauna silvestre, así como para evitar la
comisión de infracciones vinculadas con la falsedad de información, es necesario priorizar la participación del
OSINFOR en las inspecciones oculares que se realizan previos a la aprobación de
los planes de manejo teniendo en consideración las de mayor riesgo.
1.3. Supervisar de forma oportuna el aprovechamiento de los
recursos forestales
Considerando que en el año 2018 la falsedad en los
planes de manejo para aprovechamiento de madera disminuyó hasta un 7.1% en
relación con el total supervisado y que en su mayoría dicha falsedad se
concentra en los bosques locales y comunidades nativas de Loreto[14], se plantea priorizar su
supervisión. Se debe asegurar que los productos que se movilizan desde el
bosque sean de origen legal. Para tal efecto, se necesita que el OSINFOR
priorice la supervisión durante el aprovechamiento y no post aprovechamiento.
1.4. Suspender de forma oportuna la movilización de madera
ilegal amparados con planes de manejo irregulares
La LFFS y sus Reglamentos facultan al OSINFOR a dictar
medidas cautelares que permitan suspender la validez de los planes de manejo
que tienen información falsa, así como suspender la movilización de los
productos que no provienen de las áreas autorizadas. Sin embargo, el ejercicio
de dicha facultad debe ser ejercida con prontitud, a efectos de evitar que los
productos de origen ilegal contaminen el mercado.
1.5. Continuar con el trabajo coordinado con el SERFOR y
las ARFFS, para la implementación del Protocolo de convergencia
El OSINFOR, conjuntamente con la participación del
SERFOR, las ARFFS de Loreto, Madre de Dios y Ucayali, instituciones académicas
y de investigación, los gremios y regentes forestales, entre otros, ha
trabajado la elaboración, validación y aplicación del Protocolo para la
Estandarización de los Criterios de Evaluación de los Recursos Forestales
Maderables (Protocolo de convergencia), el cual contiene una serie de medidas y
acciones para uniformizar los criterios referidos a la evaluación de los
recursos forestales maderables, a través de los procedimientos técnicos
determinados para la formulación, aprobación, inspección, verificación,
supervisión y fiscalización de los planes de manejo forestal; sin embargo, con
el fin de seguir promoviendo de manera efectiva la competitividad y la
formalidad de los productores en el sector forestal en el país, es necesario
continuar con su desarrollo en las demás regiones del país.
1.6. Promover la acreditación de buen manejo en el bosque
El OSINFOR debe contribuir a visibilizar las buenas
prácticas, con impacto reducido en el aprovechamiento de los recursos
forestales y de fauna silvestre que implementan los titulares de los títulos habilitantes[15]. En ese sentido, es
necesario contar con un estándar de manejo forestal sostenible y comunitario,
para lo cual el OSINFOR debe trabajar conjuntamente con el Instituto Nacional
de la Calidad (INACAL)[16], tomando como referencia
las lecciones aprendidas de Brasil, Indonesia, Malasia y otros[17]. En base al estándar
propuesto se debe acreditar las buenas prácticas de manejo forestal sostenible
lo que permitirá demostrar el origen legal de las exportaciones,
particularmente para mercados como EEUU y la Unión Europea.
1.7.Fortalecer las capacidades a las comunidades, a los concesionarios
y a los regentes
Siendo que las comunidades poseen más de 12 millones
de ha. y constituyen una población vulnerable, resulta imperativo la prevención
a través del fortalecimiento de sus capacidades. Asimismo, considerando que el
regente es responsable de la formulación e implementación de los planes de
manejo también es necesario su constante empoderamiento. Sin perjuicio de ello
es importante mantener espacios de diálogo con dichos actores para el
intercambio de experiencias, así como hacerlos partícipes en la elaboración de
normas relacionadas a su quehacer profesional.
II.
Lucha contra
la Tala Ilegal y degradación de los bosques
La lucha
contra la tala ilegal, la degradación de los bosques y la deforestación permite
que el país avance en el cumplimiento de los principales compromisos y
objetivos nacionales e internacionales como el Plan Bicentenario y los
Objetivos de Desarrollo Sostenible de las Naciones Unidas.
2.1 Fortalecer los espacios de coordinación de lucha
contra la tala ilegal
El OSINFOR debe generar alianzas interinstitucionales
a través de una participación en los espacios de diálogo tal como el Sistema
Nacional de Control y Vigilancia Forestal y de Fauna Silvestre (SNCVFFS), la
Comisión de Lucha Contra la Tala Ilegal (CMLTI) y la Mesa Ejecutiva de
Desarrollo Forestal. La participación del OSINFOR debe estar orientada a
fortalecer el manejo sostenible en los TH y evitar el desarrollo de actividades
ilegales (invasión, deforestación, tala ilegal) en dichas áreas.
2.2 Realizar una evaluación del manejo sostenible que se
realizan en los títulos habilitantes
La labor de OSINFOR no solo es la supervisión de los
planes de aprovechamiento, sino evaluar integralmente los planes generales de
manejo a fin de evaluar las prácticas silviculturales plasmadas en dichos
planes, lo que permitirá asegurar la sostenibilidad de los recursos forestales
y de fauna silvestre. Los resultados de dicha evaluación deben sustentar las
propuestas de mejoras que el OSINFOR debe proponer al SERFOR para la
actualización de los lineamientos aprobados por este último para la elaboración
de los planes de manejo.
III.
Mejora
de Procesos Internos
El OSINFOR, como toda entidad pública, debe optimizar
sus procesos bajo los 3 ejes centrales (gobierno abierto, gobierno electrónico,
articulación interinstitucional) y los 5 pilares de la modernización del
Estado, con miras a obtener resultados que
impacten positivamente en el bienestar del ciudadano y en el desarrollo del
país, bajo el enfoque de eficiencia y respetando un Estado
unitario, descentralizado, inclusivo y abierto, transparente y que rinde cuentas.
3.1 Implementar el Gobierno electrónico y la
interoperabilidad
El OSINFOR,
como entidad encargada, a nivel nacional, de supervisar y fiscalizar los
títulos habilitantes, debe consolidar toda la información que se encuentran en
las ARFFS, proceso que es muy tedioso, ya que los documentos tienen un gran
número de páginas y su reproducción cuesta mucho tiempo y dinero. Por ello, se
debe trabajar en la articulación con los gobiernos regionales para la
digitalización de los documentos y la promoción de firmas digitales a fin de
fortalecer la fuente primaria de información y simplificando procesos.
Asimismo, contar con información actualizada y
confiable es indispensable para una buena toma de decisiones, en ese sentido
los avances que ha tenido el OSINFOR con la implementación del Sistema de
Información Gerencial de OSINFOR (SIGO) y Sistema de Información Sistema de Información Geográfica de Supervisiones
Forestales y de Fauna Silvestre (SISFOR), permite transparentar y conocer la
situación de los títulos habilitantes del sector forestal.
En ese sentido, es muy importante que el SIGO cuente
con información sobre la situación de los títulos habilitantes, para luego alimentar
de información al Módulo de Control del Sistema Nacional de Información
Forestal y de Fauna Silvestre (MC-SNIFFS) del SERFOR, a fin de facilitar el
control y adecuada gestión de los recursos forestales y de fauna silvestre.
Esto permitirá contar con información oportuna y transparente que garantice el
origen legal de la madera y otros productos forestales y de fauna silvestre en
la medida que se vaya avanzando.
Asimismo, el SISFOR que cuenta con información
cartográfica de la situación de los títulos habilitantes debe interoperar con
la IDE-SERFOR y las IDER de los gobiernos regionales, así como con otros
actores estratégicos que se identifiquen, a fin de que los usuarios y tomadores
de decisiones cuenten con toda la información que necesitan para la toma de
decisiones.
3.2 Optimizar recursos financieros en las supervisiones de
TH
De acuerdo al Plan Anual de Evaluación y Fiscalización
Ambiental 2020 del OSINFOR, para el año 2019 existen 380 supervisiones y 8
auditorías quinquenales que no cuentan con financiamiento[18]. Por ello, a fin de
optimizar el uso de recursos financieros y humanos en las actividades de
supervisión, el OSINFOR debe incorporar en las labores de supervisión el uso de
las imágenes satelitales de alta resolución, drones y otras herramientas
tecnológicas; ello sin perjuicio de las solicitudes de demandas adicionales que
se requieran para cubrir esta necesidad.
3.3 Fortalecer las oficinas desconcentradas, para lo cual
se ejecutarán Proyectos de Inversión públicas (PIP) a fin de potenciar las
sedes existentes
Desarrollar Proyectos de
Inversión Pública a fin de potenciar las sedes existentes y evaluar la creación
de nuevas oficinas en regiones con alta densidad de TH, logrando una mayor
presencia del OSINFOR y una efectiva articulación con los Gobiernos Regionales.
IV.
Sanción a los
responsables de mal manejo de recursos forestales y de fauna silvestre
Dentro de las competencias del OSINFOR está el hacer cumplir
la normatividad forestal y de fauna silvestre, por lo que en adición a su rol
preventivo y promotor del buen manejo del bosque, el OSINFOR continuará sancionando
y alertando a las autoridades competentes sobre infracciones y presuntos
delitos que se puedan cometer personas que no enmarquen sus actividades dentro
de la legislación.
4.1 Sancionar a los terceros que trabajan en comunidades
Las comunidades nativas tienen acumuladas multas que
suman más de 50 millones de soles; habiéndose sancionado a dichas comunidades,
pero no a los empresarios que se beneficiaron del aprovechamiento forestal. Por
ello, considerando que el artículo 83 de la LFFS establece la responsabilidad
solidaria de dichos empresarios, se debe dar cumplimiento a dicha norma en las supervisiones
e informes de supervisión.
4.2 Sancionar drásticamente por información falsa y
blanqueo de madera
El OSINFOR debe sancionar ejemplarmente los casos
evidentes de fraude contra el Estado; es decir cuando se declara información
falsa en los planes de manejo que permite el blanqueo de madera y que mediante
las supervisiones oportunas sean detectadas.
CONCLUSIONES
· La LFFS y sus reglamentos establecen que en el país se
debe implementar mecanismos de trazabilidad a lo largo de toda la cadena
productiva, que permitan garantizar el origen legal de los productos forestales
y de fauna silvestre, para lo cual resulta estratégico una actuación oportuna del OSINFOR y con enfoque
preventivo, a efectos de fortalecer la gestión de los recursos
forestales en los títulos habilitantes y brindar seguridad jurídica al negocio
forestal y de fauna silvestre.
· Se optimizará el uso de recursos financieros y humanos
en las actividades de supervisión incorporando, en las labores de supervisión,
la digitalización de los planes de manejo, el uso de las imágenes satelitales
de alta resolución, drones y otras herramientas tecnológicas, además de fortalecer
la interoperabilidad con el SERFOR, las ARFFS y otras instituciones
estratégicas que contribuyan a una supervisión efectiva.
·
Asimismo, se fortalecerá las capacidades a todos los
actores del sector forestal y en particular a las comunidades nativas y
regentes, lo que permitirá prevenir la comisión de infracciones y la imposición
de sanciones. Estando definida la responsabilidad solidaria del empresario y
los regentes que implementan un plan de manejo, se los debe sancionar
ejemplarmente, cuando cometen infracción a la LFFS y sus reglamentos. Estas
acciones permitirán desarrollar una cultura institucional más proactiva y
cercana a la población y al sector privado, promoviendo espacios de diálogo y
de intercambio de buenas prácticas.
·
El OSINFOR trabajará para asegurar el origen legal de
los productos forestales y de fauna silvestre, reduciendo así la incidencia de
la tala ilegal dentro y fuera de los TH, con una gestión más participativa y
articuladora con los diversos actores del sector forestal y ambiental, a fin de
implementar una agenda país y alcanzar el aprovechamiento sostenible. Esto generará
condiciones habilitantes que incentiven la inversión privada y la formalización
de la cadena de valor de la actividad forestal y de fauna silvestre, lo que
promoverá el crecimiento económico equitativo, competitivo y sostenible con
miras al Bicentenario.
[1] Documento elaborado en el marco del concurso para la
elección del Jefe del Organismo de Supervisión de los Recursos Forestales y de
Fauna Silvestre y publicado por invitación de la RELADEFA.
[2] Son los más importantes: la Constitución Política del
Perú, Ley Nº 26821, Ley Orgánica para el Aprovechamiento Sostenible de los
Recursos Naturales, Ley Nº 28611, Ley General del Ambiente.
[4] El OSINFOR fue creado con el Decreto Legislativo Nº 1085,
pero tiene su antecedente en la derogada Ley Nº 27308, Ley Forestal y de Fauna
Silvestre. Aunque inicialmente el OSINFOR se creó como un organismo adscrito a
la Presidencia del Consejo de Ministros, con los Decretos Supremos Nº
036-2004-AG y Nº 004-2005-AG, se dispuso su fusión con una oficina dentro del
entonces Instituto Nacional de Recursos Naturales (INRENA).
[5]
OSINFOR. Memoria Anual 2017.
[6]
Plan Operativo Institucional 2019 Financiado (Pág. 19 y 20), aprobado por
Resolución de Jefatura N.°057-2018-OSINFOR.
[7] GeoSERFOR www.serfor.gob.pe
[8] https://elcomercio.pe/economia/negocios/madera-revertir-inactividad-concesiones-forestales-153987
[9] Global
Green Growth, d.i.e., SERFOR. Interpretación de la Dinámica de
la Deforestación en el Perú y Lecciones Aprendidas para Reducirla. 2015. (https://www.serfor.gob.pe/wp-content/uploads/2016/03/Interpretacion-de-la-dinamica-de-la-deforestacion-en-el-Peru-y-lecciones-aprendidas-para-reducirla-1.pdf)
[10]
Aprobado por Decreto Supremo N° 009-2013-MINAGRI.
[11]
Aprobado por Decreto Supremo N° 012-2009-MINAM.
[13]
Ello se colige del numeral 4.1 del Informe Legal N° 296-2016-SERFOR/OGAJ. Dicho
documento se puede encontrar en la página web del SERFOR: https://www.serfor.gob.pe/somos-serfor/publicacion-de-informes-que-orientan-la-aplicacion-de-la-legislacion-forestal-y-de-fauna-silvestrehttps://www.serfor.gob.pe/somos-serfor/publicacion-de-informes-que-orientan-la-aplicacion-de-la-legislacion-forestal-y-de-fauna-silvestre
[14]
SIGO. Página web del OSINFOR (https://observatorio.osinfor.gob.pe/Estadisticas/Home/Reportes/6).
[15] PRODUCE cuenta con un Régimen de buenas Prácticas DS
002-2018-PRODUCE https://busquedas.elperuano.pe/normaslegales/decreto-supremo-que-aprueba-el-reglamento-de-fiscalizacion-y-decreto-supremo-n-002-2018-produce-1625234-1/
[16] https://www.inacal.gob.pe/repositorioaps/data/1/1/2/jer/estudios-economicos/files/Informe-IC-Forestal-revisado-24%2002-2016.pdf
[18]
PLANEFA 2020 del OSINFOR. Pág.24 (https://www.osinfor.gob.pe/wp-content/uploads/2019/04/PLANEFA-Actualizado.pdf)
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