PROPUESTA DE GESTIÓN INSTITUCIONAL
PARA EL ORGANISMO DE SUPERVISIÓN DE LOS RECURSOS FORESTALES - OSINFOR
Por: Favio Ríos Bermúdez - 12 de junio de 2019
INTRODUCCIÓN
El Organismo de Supervisión de los Recursos
Forestales y de Fauna Silvestre (OSINFOR) es una de las entidades públicas
fundamentales para la gestión del bosque, junto con el Servicio Nacional
Forestal y de Fauna Silvestre (SERFOR), las autoridades forestales regionales
(AFR) y el Servicio Nacional de Áreas Naturales Protegidas por el Estado
(SERNANP).
Esta propuesta de gestión institucional para
el OSINFOR tiene un enfoque de resultados y servicio a la ciudadanía y se
enmarca en sus instrumentos de gestión. Su objetivo es contribuir a mejorar la
gobernanza forestal, aprovechando las oportunidades de un contexto
institucional que muestra avances promisorios como la designación vía concurso
público del Director Ejecutivo del SERFOR, máxima autoridad forestal; mejoras
en el liderazgo de la Comisión Multisectorial Permanente de Lucha Contra la Tala
Ilegal (CMPLTI), y el proceso para la elección del/de la Jefe/a del OSINFOR,
entre otros.
La propuesta reconoce que el OSINFOR es una
pieza clave del rompecabezas llamado Perú y el logro de sus objetivos estratégicos
requiere también del éxito de otras entidades del sector forestal. Por tanto,
la coordinación, el diálogo y la articulación interinstitucional, así como
desprendimiento de egos institucionales y personales, son imprescindibles para
su implementación exitosa.
En las secciones siguientes se desarrolla brevemente
el contexto, la gobernanza forestal, las propuestas de gestión y finalmente las
conclusiones.
DESARROLLO
Contexto
El sector forestal es regulado por la Ley
Forestal y de Fauna Silvestre (Ley Nº 29763, publicada en el año 2011), la
quinta legislación forestal desde la aprobación de la primera Ley Forestal
peruana completa (Decreto Ley Nº 14552 de 1963)[1],
que cumpliría 60 años en el 2022. El OSINFOR cumple en este mes su décimo
primer año de creación y las AFRs asumieron las funciones en materia forestal
desde el año 2009. El SERFOR, que cumplirá 5 años de antigüedad en julio, es la
entidad de más reciente creación y fue precedido por la Dirección General
Forestal y de Fauna Silvestre, que antes fue la Intendencia Forestal y de Fauna
Silvestre, previamente la Dirección General Forestal, y así retrospectivamente
hasta llegar al año 1961 cuando se creó el primer Servicio Forestal y de Caza[2];
en todos los casos, siempre adscrita al sector agricultura, ahora Ministerio de
Agricultura y Riego (MINAGRI).
Este rápido recuento histórico muestra que la
evolución normativa e institucional ha sido el mecanismo para organizar y
regular un sector cuyas acciones se articulan con cadenas de valor formales,
informales e ilegales incluso a escala global, aunque emergen en un espacio
geográfico rural con desarrollo limitado e incipiente presencia Estatal. Luego
de casi 60 años de intentar “perfeccionar” las leyes, complejizando los
arreglos institucionales para diferenciar la legalidad de la ilegalidad, las
regiones con los bosques más extensos del país (Loreto y Ucayali juntos
representan el 37% del territorio nacional y 64% de los bosques del país[3]),
se encuentran en los puestos 22 y 17 (de 25 regiones) del ranking del Índice de
Competitividad Regional 2019. El ranking de la tercera región forestal, Madre
de Dios, (entre los 10 primeros puestos desde hace algunos años[4])
está vinculado a la Carretera Interoceánica y al crecimiento económico generado
por cadenas de valor informales e ilegales del sector minero, acompañado de un
empeoramiento en la seguridad ciudadana, un debilitamiento de la gobernanza y
de amenazas al bosque ya documentadas[5].
Si bien los procesos de descentralización y
ordenamiento territorial fueron oportunidades para abordar los retos del sector
forestal en el contexto (problemática y oportunidades) del ámbito regional, éstos
han quedado truncos y los estudios técnicos no han arribado a políticas públicas
nacionales o regionales de desarrollo que orienten la inversión pública a la
mejora de la competitividad y que creen condiciones y regulen la inversión
privada sostenible.
La disonancia entre la creación y mejora de
instrumentos legales y de renovación de la institucionalidad forestal y las
limitaciones objetivas en las condiciones básicas de vida y de desarrollo económico
local y regional, debe ser tomada en cuenta y abordada por los decisores de políticas
nacionales, así como por los encargados de aplicarlas.
Las regiones forestales del Perú, que albergan
la mayor biodiversidad del país, son de importancia global[6]
y su participación es imprescindible para el logro de los objetivos de mediano
y largo plazo del Plan Bicentenario: lograr un aprovechamiento sostenible de
los recursos naturales y un ambiente que permita una buena calidad de vida para
las personas, garantizar que las industrias extractivas se realicen en las
mejores condiciones ambientales que posibilita la tecnología moderna;
aprovechar la biodiversidad y los recursos renovables para impulsar nuevas
actividades económicas inclusivas de alto valor agregado y sostenibles[7].
La Visión del Perú al 2050, que establece como
segunda prioridad la gestión sostenible de la naturaleza y medidas frente al
cambio climático tampoco será posible sin el concurso de estas regiones pues en
efecto, la gestión y aprovechamiento sostenible de los ecosistemas compromete a
todos los actores de cada territorio en la conservación de la riqueza biológica
y el aprovechamiento eficiente y sostenible los recursos naturales[8].
Es decir, la muy revisada y completa legislación
forestal y la diversidad de entidades públicas involucradas en la gestión del
bosque, deben ser acompañadas de acciones intersectoriales para incrementar la
presencia estatal, fortalecer la gobernanza regional y reducir la brecha de competitividad
en las regiones forestales, de manera que se construyan condiciones para la
aplicación de las políticas de fiscalización que el OSINFOR tiene el mandato de
cumplir, contribuyendo de esta manera al crecimiento económico sostenido con la
conservación de los recursos naturales.
Gobernanza forestal
El sector forestal involucra a una serie de actores
que van más allá del SERFOR, las AFRs y el OSINFOR. De acuerdo con la Ley
29763, el
SERFOR es la autoridad nacional forestal de fauna silvestre y ente rector del
Sistema Nacional de Gestión Forestal y de Fauna Silvestre (SINAFOR) y se
constituye en su autoridad técnico-normativa a nivel nacional, encargada de
dictar las normas y establecer los procedimientos relacionados a su ámbito. El
SINAFOR está conformado por ocho ministerios y nueve entidades públicas,
contando con el SERFOR.
Che Piu (2018)[9], ha identificado cinco espacios de gobernanza forestal priorizados que son
perfectamente complementarios y no se contradicen entre ellos: SINAFOR, Sistema Nacional
de Control y Vigilancia Forestal y de Fauna Silvestre (SNCVFFS), Consejo Directivo del SERFOR, Comisión
Multisectorial Permanente de Lucha Contra la Tala Ilegal (CMPLTI) y la Mesa
Ejecutiva de Desarrollo del Sector Forestal (MEDSF).
El OSINFOR ha identificado a 7 entidades con las que
debe vincularse en un proceso de
fiscalización en Primera y Segunda instancia
administrativa: SERFOR, Órganos de Control Institucional de los Gobiernos
Regionales (OCI), Fiscalía Especializada en Materia Ambiental (FEMA),
Superintendencia Nacional Tributaria (SUNAT), AFR, Ministerio Público y Poder
Judicial.
El OSINFOR no cuenta con un Consejo Directivo, sin
embargo podría evaluarse su pertinencia para agregar valor a la organización,
con independencia y capacidad analítica, incluyendo una diversidad de actores
con la experiencia relevante para generar propuestas con criterio e innovadoras
en su gestión.
Propuestas de gestión
En el Plan Estratégico Institucional 2019-2022 modificado del OSINFOR, se ha definido como misión supervisar y fiscalizar
el aprovechamiento sostenible y conservación de los recursos forestales, de
fauna silvestre, así como de los servicios ambientales provenientes del bosque,
vinculados a los títulos habitantes contribuyendo al beneficio de los
ciudadanos, para su sostenibilidad, de forma objetiva, oportuna, responsiva,
efectiva y con calidad.
El OSINFOR se enfoca principalmente en tres acciones
estratégicas, sobre las cuales se centra esta propuesta, la misma que deberá implementarse
a través de una coordinación y dialogo permanente con el SERFOR y las AFRs, con
acciones de monitoreo, con un enfoque de mejora continua y de servicio al
ciudadano.
I.
Efectividad de los procesos de supervisión y fiscalización de los
recursos forestales y de fauna silvestre.
La Supervisión es
la acción destinada a verificar en gabinete y/o en
campo según corresponda, el cumplimiento de las condiciones y obligaciones
contenidas en los títulos habilitantes, así como en los planes de manejo[10].
La actividad de fiscalización
constituye el conjunto de actos y diligencias de investigación,
supervisión, control o inspección sobre el cumplimiento de las obligaciones,
prohibiciones y otras limitaciones exigibles a los administrados, derivados de
una norma legal o reglamentaria, contratos con el Estado u otra fuente jurídica,
bajo un enfoque de cumplimiento normativo, de prevención del riesgo, de gestión
del riesgo y tutela de los bienes jurídicos protegidos[11].
Se propone que la supervisión y la fiscalización se desarrolle: a) con una mirada del bosque en conjunto y no
solo respecto al o a los individuos extraídos; b) evaluando previamente y para cada caso si la sanción cumplirá con el fin de
reducir la reincidencia de la falta y reducir el impacto sobre el recurso forestal (no generará mayor riesgo de pérdida del recurso forestal en el ámbito de
intervención del título habilitante o en su entorno) y c) determinando el impacto de la acción de incumplimiento en la función ecosistémica del bosque para
determinar la sanción con un criterio de proporcionalidad.
La fiscalización debe verse y tratarse
de una manera distinta. La fiscalización no es un fin en sí mismo sino más bien
es (y debe ser) un instrumento para lograr el cumplimiento de las regulaciones,
teniendo como finalidad última la tutela de los bienes jurídico-protegidos (el
bosque). Por ello, los fiscalizadores deben dejar atrás la idea
de que el cumplimiento normativo se consigue necesariamente a través de la
represión o sanción administrativa como primera medida. La misión del
fiscalizador no es encontrar culpables, sino más bien fomentar que el
cumplimiento normativo se haga de manera voluntaria por los sujetos regulados.
Para ello, los fiscalizadores deben actuar de manera “responsiva” y adoptando
un enfoque de gestión de riesgos[12].
El esquema actual
de supervisión que implementa el OSINFOR se puede mejorar y para ello se
propone revisar criterios relacionados con los principios para una buena
fiscalización y enforcement regulatorio difundidos por la Organización para la
Cooperación y el Desarrollo Económicos (OECD) en el 2014[13] y que desde el
2018 estarían siendo aplicados por el OEFA. Aun cuando el OSINFOR ya aplica
algunos, se propone la revisión de los siguientes para su incorporación:
1. Selectividad y priorización: las supervisiones deben enfocarse donde sea estrictamente necesario, para ello es importante desarrollar una matriz de riesgo que permita determinar la
frecuencia de supervisión según el perfil de riesgo de los
titulares habilitantes y la ubicación
geográfica, determinando la frecuencia de intervención y presupuesto de acuerdo con
el riesgo potencial. Un mayor riesgo implicará una supervisión más frecuente
y con mayor presupuesto. La matriz de
riesgo considera los siguientes criterios: i) riesgo del título habilitante en la implementación de los planes de manejo: plan de manejo contiene información inusual o diferentes a los volúmenes promedio por especies, o
el titular tiene antecedentes de incumplimiento; ii) riesgo de la ubicación geográfica: zonas de mayor
incidencia de infracciones o extracción ilegal; o si se encuentra cerca a una zona
con alto valor en biodiversidad (cerca a un parque nacional); y iii) riesgo por
los antecedentes de quién lo regenta. La información de los antecedentes de la plataforma SIGO es una herramienta importante y a
tomar en cuenta. Dependiendo de la evaluación previa se determinará una supervisión necesaria y oportuna.
2. Coordinación y consolidación: se debe evitar la duplicación
y yuxtaposición de funciones entre entidades fiscalizadoras, así como promover
la coordinación interinstitucional, a fin de asegurar un buen uso de los
recursos públicos.
Es necesario articular mejor con
los OCI de los Gobiernos Regionales para que complementen los procesos
generados por el OSINFOR ya sea en Primera o Segunda instancia administrativa,
cuando se evidencie el involucramiento de funcionarios públicos en actos
vinculados a extracción ilegal de madera. Para ello es necesario articular con
la Contraloría General de la República (CGR) para que incida sobre los OCI
regionales y priorice una intervención complementaria a la de OSINFOR.
Debe evaluarse el reconocimiento de las certificaciones
en manejo forestal. El OSINFOR podrá reconocer las certificaciones forestales como la FSC[14] u otra que indique que el bosque
cumple con estándares que describen los elementos o normas esenciales del
manejo forestal ambientalmente apropiado, socialmente beneficioso y económicamente
viable[15]. Para estos casos se deberá desarrollar
un esquema de supervisión diferente porque tomaría en cuenta las auditorias
anuales efectuadas por las certificadoras. Debe considerar también una revisión
de los sistemas y mecanismos de las auditorias de las empresas certificadoras,
así como de su personal auditor. No descartar la opción de tercerizar algún
servicio de supervisión (auditorias anuales o quinquenales) con alguna empresa
certificadora que se encuentren debidamente acreditadas para llevar adelante
estas funciones[16].
Respecto a promover la coordinación
interinstitucional, se aspira a construir sobre esfuerzos ya encaminados: “la coordinación entre el SERFOR y el OSINFOR ha mejorado en
los últimos meses, nos reunimos cada dos semanas, se ha elaborado una agenda de
trabajo conjunta, las alertas que el OSINFOR envía son atendidas rápidamente
por la Dirección de Control del SERFOR, existe fluidez y buen ánimo de
articulación y esto se expresa en otros espacios como la CMPLTI (A. Gonzales,
comunicación personal, 10 de junio de 2019)”.
3. Gobernanza transparente: debe implementarse o promoverse
la mejora de políticas de gestión de los recursos humanos que promuevan el
profesionalismo y una gestión basada en resultados. Se debe evitar la
interferencia política y el cumplimiento regulatorio debe ser premiado.
4. Proceso con reglas claras y justas: debe promoverse y
comunicarse a los usuarios una legislación coherente que organice las
inspecciones y que articule de manera adecuada los derechos y obligaciones de
los reguladores y de los sujetos regulados.
5. Evaluación realista: se debe evaluar el desempeño de los
fiscalizadores y el sistema del enforcement en general, en términos de la
satisfacción de sus grupos de interés relevantes («stakeholders»), eficiencia
(costos y beneficios), y efectividad integral (seguridad, salud, protección del
medio ambiente, etc.).
II. Capacitación
de actores forestales.
El OSINFOR, establece entre sus acciones estratégicas
el fortalecimiento y desarrollo de capacidades con enfoque preventivo e
inclusivo dirigido a los actores forestales y de fauna silvestre involucrados
en el aprovechamiento sostenible y su conservación[17].
Adicionalmente, a fin de evaluar y mejorar los procesos de fortalecimiento de capacidades, y
fortalecer el enfoque preventivo e inclusivo, tomando en
cuenta la priorización de los actores según el nivel
de riesgo, es conveniente revisar si el
OSINFOR cuenta con un mapa de actores actualizado que sirva de referencia para
identificar a los actores involucrados con sus objetivos estratégicos y diseñar
un plan de capacitación con indicadores medibles para su implementación. Este
debe considerar no solamente a titulares de títulos habilitantes, sino también
a autoridades forestales regionales y nacional, regentes (que puede ser
implementado a través de algún aliado estratégico para evitar conflictos de
interés), así como sociedad civil vinculada con el aprovechamiento de los
recursos forestales y de fauna silvestre, y otros que se identifique.
Desarrollar un programa de capacitación
constante a los actores identificados. Se propone una estrategia conjunta de
capacitación desarrollada con las autoridades de los diferentes niveles
(nacional, regional y local), que tienen que ver con la gestión de los recursos
naturales, así como buscar aliados estratégicos como programas y proyectos
forestales del sector público o privado.
El fortalecimiento de capacidades antes y
después del otorgamiento del derecho debe ser la estrategia de largo plazo para
prevenir el mal uso del recurso forestal y de fauna silvestre, así como para
prevenir que los titulares del derecho incurran en infracciones y requieran
sanciones.
Las poblaciones vulnerables como las
comunidades nativas, comunidades campesinas y otras poblaciones aledañas a los
bosques serán priorizadas en el enfoque preventivo, dado que son titulares y
protectores de grandes masas boscosas, y por ello la importancia de fortalecer
sus capacidades y sensibilizar la importancia de su presencia en dicho espacio
como actores clave para el manejo forestal responsable. Este es el caso de las
Unidades Técnicas de Manejo Forestal Comunitario (UTMFC), que se crean como
propuesta a través de un proceso participativo, siendo un espacio clave para la
prevención y fiscalización responsiva.
El plan de capacitación deberá incluir también el
fortalecimiento del recurso humano del OSINFOR. Los fiscalizadores deben ser entrenados para
asegurar su profesionalismo, integridad, consistencia y transparencia. Cuando el recurso humano de la institución desarrolla sus labores con eficiencia y eficacia, se pueden alcanzar niveles altos de
productividad. Por ello se propone promover de manera constante la ideología de un servicio de alta
calidad, de
mejora continua y de un trato cordial hacia el ciudadano y hacia
otras entidades públicas con las que se articulan.
III.
Generación de información de calidad para el Sector Forestal
La gestión de la información en el OSINFOR debe tener un enfoque
integral, que permita al usuario interno y externo contar con información
confiable y oportuna para facilitar la toma de decisiones. Debe utilizarse
las tecnologías de la información y comunicación (TICs)
para maximizar el enfoque basado en riesgos, la coordinación e intercambio de
información, así como el uso óptimo de los
recursos.
La transparencia
y el proceso de interoperabilidad, es un reto que el OSINFOR viene abordando y debe ser fortalecido con aliados estratégicos, como SERFOR, Gobiernos Regionales, SUNAT, PNP y otras
dependencias que generan información y que puedan ayudar a generar una
plataforma articulada para la lucha contra la
tala ilegal y la corrupción en el sector forestal.
Los titulares
deben estar informados con la debida anticipación de cuándo se efectuarán las
supervisiones, qué información es la que se espera recoger y qué espera
encontrar el supervisor.
CONCLUSIONES:
1.
La gestión
institucional del OSINFOR debe caracterizarse por ser articulada, con un
enfoque de gestión de territorios y sobre todo de país, impulsando el desarrollo y manteniendo una disposición de coordinación y diálogo permanente con los otros actores de sector público y privado, con un enfoque de mejora continua, de servicio
al ciudadano y búsqueda de cambios en la
sociedad.
2.
El sector
forestal cuenta con una gobernanza diversa y compleja que amerita incorporar un
enfoque de gestión de cambios en el OSINFOR, articuladora y de coordinación,
fomentando una buena organización y capacidad de delegación con otras entidades
del sector.
3.
Evaluar la
pertinencia de contar con un consejo directivo para fortalecer la gobernanza
del OSINFOR para agregar
valor a la organización, con independencia y capacidad analítica,
incluyendo una diversidad de actores con la experiencia relevante para generar
propuestas con criterio e innovadoras en su gestión.
4.
Priorizar las supervisiones en función al riesgo (tipo de título habilitante,
ubicación geográfica y antecedentes de
quien lo regenta), enfocándose en los tipos y zonas con mayor riesgo de
infracciones o extracción ilegal.
5.
Coordinar e incidir con la CGR para que se
intensifique la intervención de los OCI de los Gobiernos Regionales,
complementando y dando continuidad a las acciones del OSINFOR en los
procesos de Primera o Segunda instancia, cuando se evidencie responsabilidad
administrativa en funcionarios públicos en actos vinculados a extracción ilegal
de madera.
6.
Desarrollar alianzas con agencias certificadoras
privadas para intercambiar información y complementarse en las acciones de
supervisión.
7.
Abordar la fiscalización como un
instrumento para lograr que el aprovechamiento de los recursos naturales se
efectué con criterios de sostenibilidad y cumpliendo las regulaciones, en vez
de concebirla como un fin en sí misma.
8.
Elaborar o actualizar un mapa de actores forestales
vinculados a los objetivos estratégicos del OSINFOR, y diseñar e implementar un
plan de capacitación con aliados estratégicos del sector, considerando a las
UTMFC como un actor clave, para la prevención y fiscalización responsiva,
por ser tenedores y protectores de
grandes extensiones de bosque que albergan
biodiversidad y brindan seguridad alimentaria. Estos actores pueden
constituirse en la bisagra
adecuada entre el Estado y las comunidades conducentes de sus títulos
habilitantes, para fortalecer la gobernanza comunal y el control de la tala
ilegal en sus territorios.
9.
Fortalecer la gestión de los recursos humanos del
OSINFOR, promoviendo ideología de servicio al ciudadano.
10. Articular con
los otros sectores para reducir la brecha de competitividad en las regiones
mejorando los servicios básicos como educación, salud e infraestructura de
comunicaciones, para que sea viable y sostenible la aplicación de las políticas
de fiscalización que debe implementar el OSINFOR y de esta manera lograr un
crecimiento económico sostenido con la conservación de los recursos naturales.
[1] Dourojeanni, M. 2013. Análisis crítico de la
ley forestal peruana. Agenda Ambiental - Boletínn Informativo de Derecho,
Ambiente y Recursos Naturales - DAR. Año: 2 / Número: 4 / Abril 2013. p. 20-32.
[9] Informe Final: “Caracterización,
evaluación y propuestas para mejorar los espacios de gobernanza forestal en el
Perú”. 2018.
[11] Artículo 237
del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley de procedimiento
Administrativo General.
[16] Tal como se
estipula en Artículo 3° del Decreto
Legislativo N° 1085, Ley de creación del OSINFOR.
[17] OSINFOR. 2019. Plan
Estratégico Institucional 2019-2022 modificado del
Organismo de Supervisión de los Recursos Forestales y de Fauna Silvestre.
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