RETOS PARA CONSTRUIR DERECHO FORESTAL COMPARADO - Llaguno

RETOS PARA CONSTRUIR “DERECHO FORESTAL COMPARADO” EN AMÉRICA LATINA

Por: Duval Llaguno (ECUADOR)

Doctor en jurisprudencia y magíster en ciencias internacionales, graduado en la Universidad Central del Ecuador. Tiene una maestría en administración de proyectos de la Universidad para la Cooperación Internacional (Costa Rica) y postgrado en Derecho y Economía del Cambio Climático en FLACSO Argentina. Miembro de la Sociedad Ecuatoriana de Derecho Forestal y Ambiental (SEDEFA) y de RELADEFA.

El primer reto es que constatemos ¿en qué Facultades o Escuelas de Derecho de América Latina se enseña Derecho Forestal?

En realidad, quienes tomaron un curso de legislación forestal (no necesariamente Derecho) son los estudiaron la carrera de ingeniería forestal. Sólo en años recientes, el Derecho Ambiental se ha incluido en la malla curricular para la formación de los futuros abogados. Como parte de esa cátedra, se suele abordar la problemática de los bosques (tema que anteriormente algunos lo veían en Derecho Agrario).

Con ese antecedente, no sorprende que un prestigioso jurista en Ecuador mencionara que el problema era que las leyes ambientales (lo mismo se podría decir de la legislación forestal) la escriben los ambientalistas y no los abogados. Lo que mostraba su afirmación (más allá de la molestia que me causó escucharla) era la necesidad del diálogo entre la ciencia, la política y el Derecho.

El segundo reto es que nos cuestionemos ¿qué instrumento jurídico internacional se refiere a los bosques?

Lo que encontraremos es la “Declaración autorizada, sin fuerza obligatoria, de principios para un consenso mundial respecto de la ordenación, la conservación y el desarrollo sostenible de los bosques de todo tipo” de 1992, año en que se suscribieron las Convenciones de Cambio Climático y de Biodiversidad., en Cumbre de la Tierra en Río. El tema los bosques es tan complejo, con intereses disimiles y escasos consensos, que no se logró acordar un convenio.

Sin embargo, con convenios internacionales o no (que para el tema forestal no es que no se hayan suscritos otros instrumentos internacionales, pero ninguno como ya mencionados de cambio climático y biodiversidad), no existe un “orden jurídico mundial”, lo que hay son diversos regímenes jurídicos nacionales. Ahí radica la utilidad del Derecho Comparado.

El tercer cuestionamiento es ¿para qué recurrir al Derecho Comparado?

Lo primordial es que no debemos utilizarlo para copiar la legislación de un país a otro. En los temas forestales, lo países emblemáticos objeto de imitación han sido Chile y Costa Rica. El primero por su éxito en la promoción de la forestación y el segundo por la conservación de sus bosques y biodiversidad. Los demás países (con algunas excepciones) hemos tratado de seguir los modelos de “incentivos”, “pagos por servicios ambientales”, “regencia forestal”, entre otros términos, con diversos grados de éxitos y fracasos.

Entonces, ¿para que nos debe servir el Derecho Comparado? Un reciente informe de ¿Cómo repensar el desarrollo productivo? (BID, 2014), menciona que “…las políticas que resultan ser apropiadas en un país determinado pueden no funcionar en otro. Por ese motivo, las políticas de desarrollo productivo sólidas deben estar guiadas no por las “mejores prácticas” sino por la “mejor adecuación” en las políticas y capacidades institucionales existentes.” Por lo cual, debemos buscar entender a profundidad el contexto de cada país, su legislación e institucionalidad, para aprender de su experiencia.

El cuarto reto es ¿cuáles son los objetivos de la legislación forestal y cómo medir su eficacia?

Un primer elemento básico es disminuir la deforestación o aumentar la cobertura forestal. Un reciente estudio (Armenteras, 2014) nos muestra que con la excepción de un par de países, América Latina sigue con su tendencia de pérdida de cobertura forestal. Un segundo elemento es potenciar los beneficios socioeconómicos de los bosques. El reciente informe de la FAO (2014), nos muestra algunos avances, pero aún no es muy clara la tendencia como la legislación ha apoyado en ese proceso. Un tercer elemento es el problema de tala ilegal. Este último evidencia una conjunción de factores: fallas en la legislación, problemas institucionales y el más común de todos, la falta de capacidad para poder hacer cumplir la ley.

Un quinto reto es ¿cómo se vincula la temática de los bosques a los problemas ambientales globales?

Un tema largamente discutido es la relación entre los temas de bosques y cambio climático. Un reporte reciente de la CEPAL (2014) muestra los avances de las estrategias de reducción de emisiones por deforestación y degradación forestal (REDD+), dentro de las negociaciones de las Conferencias de las Partes de la Convención Marco de Naciones Unidas sobre Cambio Climático (CMNUCC). Además, está la relación entre bosques y biodiversidad. De hecho, “la diversidad biológica de los bosques es uno de los siete elementos temáticos del concepto de gestión forestal sostenible aprobado por la Asamblea General de las Naciones Unidas en 2007, junto con el instrumento jurídicamente no vinculante sobre todos los tipos de bosques”, según lo reporta FAO. El mensaje es que no podemos aislar la problemática de los bosques de los otros temas relevantes como cambio climático, biodiversidad y agua, para citar los más notorios.

Un sexto desafío es ¿cómo la legislación forestal se inserta e interrelaciona con el ordenamiento jurídico nacional?

Este tema es crucial, a tal punto que puede llevarnos a casos como la declaratoria de inexequibilidad de ley forestal en Colombia en el 2008 o la no viabilidad del Sistema Nacional Tercerizado de Control Forestal en Ecuador a partir de una resolución del Tribunal Constitucional en el 2003. Se podría argumentar que en estos casos, como en otros más, las decisiones judiciales fueron por motivaciones políticas más que jurídicas. Sin embargo, tampoco podemos minimizar la complejidad que entraña el poder diseñar e implementar políticas, normas e instrumentos jurídicos forestales en un marco nacional muchas veces contradictorio.

El séptimo desafío es comprender a profundidad la importancia de los bosques para la población de América Latina y ¿cómo desde la perspectiva del Derecho podemos contribuir a su sostenibilidad?

Según la FAO (2010), en América Latina y el Caribe, “el 40% de los países cuenta con una política forestal explícita; además, el panorama institucional es complejo y variado. Las instituciones forestales tienen en general un bajo nivel jerárquico, con una distribución de un 40% en ministerios de agricultura, un 17% en ministerios de medio ambiente y un 43% de casos en distintos ministerios o en reparticiones a veces autárquicas de los Estados. La contribución forestal al Producto Interno Bruto (PIB) en los países está en general subvalorada por contabilizarse en forma fraccionada e integrada en los diversos rubros que componen las cuentas nacionales.” Esto nos muestra la necesidad de contribuir a la construcción de marcos jurídicos e institucionales que realmente aporten a un desarrollo forestal sustentable.

Los retos mencionados son sólo algunas ideas que buscan motivar al diálogo y discusión. Colegas como Enrique Gallardo han sido pioneros y realizaron una primera publicación con IUFRO (2005) sobre la “Contribución del Derecho Forestal Ambiental al Desarrollo Sustentable de América Latina”.  Con Enrique, Hugo Che Piu y otros miembros de la RELADEFA, en el 2006, continuamos con estos esfuerzos y propusimos una definición de Derecho Forestal. Luego de varios encuentros que hemos mantenido desde el 2003, seguimos comprometidos en un diálogo franco, abierto, multidisciplinario, para darle forma y fondo a lo que hemos denominado Derecho Forestal.