BIENES Y SUJETOS DEL DERECHO FORESTAL - Che Piu

BIENES Y SUJETOS DEL DERECHO FORESTAL

Hugo Che Piu Deza (PERÚ)

Fundador de Derecho, Ambiente y Recursos Naturales - DAR y de la Red Latinoamericana de Derecho Forestal Ambiental - RELADEFA

Quién mejor que el Dr. Enrique Gallardo para iniciar esta mirada periférica de la doctrina del Derecho Forestal. El Dr. Gallardo nos ha planteado el concepto, las características y los principios básicos del Derecho Forestal; por nuestra parte quisiera introducir dos temas adicionales: el bien jurídicamente protegido y los sujetos del Derecho Forestal. Ambos elementos son de suma importancia porque son las relaciones entre ellos las que justamente buscan ser reguladas por principios y normas que conforman el Derecho Forestal.

El Bien Jurídicamente Protegido del Derecho Forestal

Para el Dr. Duval LLaguno en su Introducción al Derecho Forestal, el bien jurídico tutelado por el Derecho Forestal son “… los bosques naturales, plantaciones y ecosistemas asociados.” En principio no debería haber dificultad para definir los bosques (naturales o nativos), pues aparecen como un hecho de la realidad perfectamente identificable y diferenciable. Sin embargo, no siempre los marcos normativos cuentan con una definición explícita de bosque, o por el contrario cuentan con más de una definición de bosques. En estos casos, dichas definiciones casi siempre son relativas a cada norma jurídica, por lo que no podemos hablar de un concepto general de bosque para todo el sistema jurídico. Las definiciones jurídicas de bosque generalmente suelen basarse en criterios de cantidad (p.e. hectáreas), calidad (p.e. predominancia de árboles), usos (p.e. aprovechamiento), regulación (p.e. protección) o una combinación de estos criterios.

En el Perú la Política Nacional Forestal y de Fauna Silvestre (Decreto Supremo N° 09-2013-MINAGRI) define bosque como el ecosistema en que predominan especies arbóreas en cualquier estado de desarrollo, cuya cobertura de copa supera el 10 % en condiciones áridas o semiáridas, o el 25 % en circunstancias más favorables. Asimismo, para la nueva Ley Forestal y de Fauna Silvestre peruana (Ley N°29763) los bosques en función a sus características físicas y biológicas pueden naturales, primarios, secundarios, residuales, remanentes, etc., pero también pueden ser clasificados por criterios administrativos como de producción permanente, en reserva, protectores, locales, etc.

Dentro de la RELADEFA hemos tenido arduas discusiones respecto de incluir o no a las plantaciones forestales dentro del concepto de bosques, por ello, hemos preferido utilizar el término bosques naturales, para excluir a las plantaciones forestales que pueden ser considerados como bosques plantados. Cada vez va ganando más espacio la comprensión de las plantaciones forestales como un cultivo forestal por lo que no solo requiere un marco normativo diferente al de los bosques naturales, sino también una institucionalidad (autoridad, incentivos, sanciones, etc.) específica. En el Perú, las plantaciones forestales son ecosistemas forestales constituidos a partir de la intervención humana mediante la instalación de una o más especies forestales, nativas o introducidas, con fines de producción de madera o productos forestales diferentes a la madera, de protección, de restauración ecológica, de recreación, de provisión de servicios ambientales o cualquier combinación de las anteriores. En el Perú no son consideradas plantaciones forestales los cultivos agroindustriales ni los cultivos agroenergéticos.

Asimismo, existen ecosistemas en los que no necesariamente predominan los árboles, por lo que no pueden ser considerados bosques, pero que mantienen una estrecha relación con los bosques porque por lo general fungen de ecotonos, por ejemplo, los matorrales, los páramos, entre otros. La nueva Ley Forestal y de Fauna Silvestre peruana ha preferido utilizar la frase “los ecosistemas forestales y otros ecosistemas de vegetación silvestre” para incorporar dentro de la legislación forestal por ejemplo los pastos silvestres.

Sin embargo, existen otros bienes jurídicos que también son protegidos por la Legislación Forestal, y que puede discutirse si están considerados entre los bosques, las plantaciones y los ecosistemas asociados. Por ejemplo, en el caso peruano también son recursos forestales y de fauna silvestre: 

1. las tierras cuya capacidad de uso mayor sea forestal y para protección, con o sin cobertura arbórea (en Chile serían los terrenos definidos por la ley como de aptitud preferentemente forestal), 
2. los demás componentes silvestres de la flora terrestre y acuática emergente, incluyendo su diversidad genética, 
3. las especies animales no domesticadas, nativas o exóticas, que viven libremente en el territorio nacional (incluyendo su diversidad genética), 
4. los ejemplares de especies domesticadas que, por abandono u otras causas, se asimilen en sus hábitos a la vida silvestre, 
5. los especímenes de fauna silvestre (ejemplares vivos o muertos, huevos y cualquier parte o derivado), y
6. los individuos mantenidos en cautiverio así como sus productos y servicios. 

Adicionalmente, se incluye dentro del Patrimonio Forestal de la Nación: 

1. la diversidad biológica forestal y de fauna silvestre, incluyendo sus recursos genéticos asociados, 
2. los servicios de los ecosistemas forestales y otros ecosistemas de vegetación silvestre, y
3. los paisajes de los ecosistemas forestales y otros ecosistemas de vegetación silvestre en tanto sean objeto de aprovechamiento económico. 

Con la particularidad que las plantaciones forestales en predios privados y comunales y sus productos son recursos forestales pero no son parte del patrimonio forestal y de fauna silvestre de la Nación.

Los Sujetos del Derecho Forestal

Los actores del sector forestal son importantes porque son los encargados de cumplir y hacer cumplir la política, las normas y los mecanismos del sector forestal y de fauna silvestre, es decir, son los directamente “afectados”. Para el Derecho Forestal, estos actores son los sujetos de los derechos y obligaciones forestales y de fauna silvestre. Por lo tanto sus intereses, aspiraciones y expectativas son las que van a determinar las acciones y omisiones que dichas políticas, normas y mecanismos buscan regular, promover o reprimir.

Consideramos que debemos buscar definiciones precisas y directas de los sujetos del Derecho Forestal. Definir a los sujetos del Derecho Forestal de una manera amplia e indirecta puede llevarnos a concluir que todos los habitantes del planeta son sujetos del Derecho Forestal. Decir que son sujetos de Derecho Forestal todos los afectados o beneficiados por los bosques, las plantaciones y los ecosistemas asociados es demasiado amplio e impreciso. Pues todos nos beneficiamos de sus los bienes y servicios ecosistémicos, ya sea a través del agua, el aire, la madera, los frutos, las semillas, las resinas, etc.

Sin embargo, una definición precisa y directa de los sujetos del Derecho Forestal debe cuidar de no ser demasiado excluyente. Por ejemplo, decir que solamente los “actores legítimos” deben ser considerados como sujetos de Derecho Forestal puede parecer apropiado, pero es muy difícil operativamente. La legitimidad es la presunción o percepción generalizada de que las acciones de una persona son deseables o apropiadas dentro de ciertos sistemas socialmente construidos de normas, valores, creencias y definiciones. Pero, en determinadas circunstancias la legitimidad no puede ser establecida de manera clara, debido a que lo “deseable” no puede ser establecido fácilmente debido a que es relativo, subjetivo y variable.

Para el caso de Chile, el Dr. Gallardo explica que se puede identificar a los “sujetos del fomento forestal” como aquellas personas que pueden tener la calidad de usuarias, beneficiarias u obligadas por una parte y por la otra revestir la calidad de autoridades. En ese sentido, de manera general deben ser considerados como sujetos del Derecho Forestal todas aquellas personas naturales o jurídicas, individuales o colectivas, públicas o privadas a las cuales las normas jurídicas les asignan derechos y obligaciones en materia forestal y de fauna silvestre. En ese sentido, son en las normas jurídicas, es decir, las leyes, los decretos, las resoluciones, etc. donde debemos buscar a los sujetos del Derecho Forestal. Sin embargo, esa no es una tarea nada fácil pues muchas veces dichos sujetos no son identificados y definidos ni clara ni uniformemente por las mencionadas normas jurídicas. Esta es una tarea a la que debemos prestarle mayor atención en la futura elaboración de normas.

Veamos el caso peruano, la nueva Ley Forestal y de Fauna Silvestre (Ley N° 29763) hace referencia a:

1. actores forestales locales, 
2. pobladores rurales, 
3. pobladores locales, 
4. usuarios del bosque, y
5. usuarios tradicionales del bosque. 

Por supuesto que podrían estarse refiriendo a sujetos diferentes pero dichos sujetos contrastan con los que se mencionan en la Política Nacional Forestal y de Fauna Silvestre (Decreto Supremo N° 09-2013-MINAGRI) que hace referencia a:

1. pobladores de los bosques,  
2. pobladores locales, 
3. usuarios forestales, y 
4. usuarios del bosque. 

En el caso de la sociedad civil, resulta ser actor aún mucho más escurridizo, por ejemplo el artículo 12° de la nueva Ley Forestal y de Fauna Silvestre (al igual que la Ley General del Ambiente) diferencia al Sector Privado de la Sociedad Civil, pero cinco artículos después, en el artículo 17° da entender que la Sociedad Civil incluye a las instituciones empresariales. Mientras que los artículos 15° y 22° distinguen a las Comunidades de la Sociedad Civil, los artículos 17° y 147° indican que el concepto Sociedad Civil incluye a las organizaciones representativas de los pueblos indígenas y a las comunidades nativas y campesinas.