¿CÓMO DEFORESTAR Y NO IR A LA CÁRCEL? LAS AUTORIZACIONES DE CAMBIO DE USO Y DESBOSQUE EN EL PERÚ - Che Piu

¿Cómo deforestar y no ir a la cárcel?

Las autorizaciones de cambio de uso y desbosque en el Perú.

Hugo Che Piu Deza

Presidente de DAR

Miembro de la RELADEFA

Ahora que estamos todos preocupados por las quemas y los incendios forestales en la Amazonía, solemos pensar que está prohibido deforestar, es decir, eliminar la cobertura forestal de un bosque natural. Sin embargo, el marco legal peruano si permite deforestar siempre que dicha deforestación este autorizada. Estas autorizaciones se llaman: 1) cambio de uso actual y 2) desbosque. En el presente artículo pasaremos revista a algunos elementos de estas autorizaciones para conocer por qué, dónde, para qué y cómo es que se dan. Ello nos permitirá ver los retos que representa su implementación.

En el Perú la deforestación es definida como la eliminación de la cobertura forestal de un bosque natural por causa del ser humano o de la naturaleza. Así como hay causas humanas (antrópicas) de la deforestación también hay causas naturales. Entre algunos de los ejemplos de las causas naturales de la deforestación podemos mencionar: los incendios forestales naturales, las plagas y enfermedades forestales, así como vientos huracanados y deslizamientos de tierra en áreas montañosas con fuerte pendiente. Pero la mayor parte de la deforestación es por causas antrópicas como la expansión agropecuaria, la ganadería, las actividades extractivas ilegales e informales, el cultivo de coca, la expansión de la infraestructura de comunicación e industrias extractivas y la tala ilegal.

Sin embargo, no toda esta deforestación antrópica es ilegal, existe una pequeña porción que es legal. La deforestación legal puede provenir de actividades tanto dentro como fuera del manejo forestal sostenible. La deforestación legal que se da dentro de actividades de manejo forestal sostenible es aprobada en el plan de manejo y puede deberse a la apertura de caminos forestales, patios de trozas, etc. La deforestación legal por actividades diferentes al manejo forestal sostenible es aprobada por las autorizaciones de cambio de uso actual y de desbosque.

Tipos de deforestación legal

Elaboración propia

1. Autorizaciones de cambio de uso actual para fines agropecuarios

El cambio de uso actual es el procedimiento por el cual se ubica e identifica bajo criterios ambientales, un área con cobertura boscosa que presenta capacidad de uso mayor para cultivos permanentes o cultivos en limpio, a fin de implementar actividades agrícolas o pecuarias. Las autorizaciones de cambio de uso actual para usos agropecuarios son actos administrativos que nos constituyen títulos habilitantes, porque no implica el manejo sostenible de los recursos forestales. En las tierras de capacidad de uso mayor forestal y de capacidad de uso mayor para protección, con o sin cobertura vegetal, se prohíbe el cambio de uso actual a fines agropecuarios. La normatividad forestal no dice nada sobre las tierras con capacidad de uso mayor para pastos.

Para autorizar el cambio de uso actual de tierras agrícolas se requiere realizar inspección ocular previa; caso contrario, dichas autorizaciones son nulas de pleno derecho. Además, le corresponde a la autoridad competente establecer y, de ser el caso, adoptar medidas para mitigar el impacto de estas autorizaciones sobre el Patrimonio Forestal y de Fauna Silvestre, tomando en cuenta los lineamientos que el SERFOR aún no ha aprobado. En todos los casos, en cada predio o unidad productiva se debe reservar un mínimo del treinta por ciento de la masa boscosa existente en tierras de aptitud agrícola, además de la obligación de mantener la vegetación ribereña o de protección. Estas áreas reservadas no pueden incluirse en una nueva solicitud de cambio de uso. Hay dos tipos de autorizaciones de cambio de uso actual: 1.1) cuando son en tierras de dominio público y 1.2) cuando son en predios privados.

1.1 Autorización de cambio de uso actual para fines agropecuarios en tierras de dominio público

Todo proyecto productivo con fines agropecuarios en tierras de dominio público que impliquen el retiro de cobertura forestal requiere una autorización de cambio de uso actual de la tierra, previa a la adjudicación, y contar con una autorización de desbosque previa para el retiro de la cobertura forestal. La autorización de cambio de uso actual para fines agropecuarios en tierras de dominio público se debe dar antes de que las tierras se adjudiquen a privados y no incluye la autorización de desbosque, que debe tramitarse aparte.

Oportunidad de la Autorización de Cambio de Uso de tierra de dominio público

Fuente: DAR (2017) “Trámites que impactan en los bosques. Procedimientos agropecuarios en tierras de dominio público con bosques y cómo reducir sus impactos”. Lima

Los requisitos para solicitar una autorización de cambio de uso actual para fines agropecuarios en tierras de dominio público son:

      a       Solicitud con carácter de declaración jurada dirigida a la autoridad competente, según formato.
b.      Número de la Resolución que aprueba el estudio de clasificación de tierras por capacidad de  uso mayor, del proyecto productivo con fines agropecuarios emitido por el MINAGRI.
c.       Estudio técnico para el cambio de uso actual de la tierra, elaborado de acuerdo a los lineamientos aun no aprobados por el SERFOR, el cual deberá incluir el plano del área objeto de cambio de uso que identifique la zona de cobertura forestal a mantener.
d.      Propuesta de proyecto productivo.

Entonces, cuando exista cobertura boscosa en tierras de dominio público técnicamente clasificadas como de capacidad de uso mayor para cultivo en limpio o cultivos permanentes, según el Reglamento de Clasificación de Tierras por su Capacidad de Uso Mayor, el SERFOR puede autorizar su cambio de uso actual a fines agropecuarios, respetando la zonificación ecológico-económica, de nivel medio o superior, aprobada por el gobierno regional o gobierno local correspondiente, y previa opinión vinculante del MINAM de acuerdo al procedimiento administrativo establecido en la Directiva N°05-2017-MINAM/DM denominada “Procedimiento para la emisión de la opinión previa vinculante del Ministerio del Ambiente, para la autorización de cambio de uso actual en tierras de dominio público” aprobada a través de la Resolución Ministerial N°338-2017-MINAM del 7 de noviembre del 2017. La evaluación a cargo del SERFOR y del MINAM, sobre la solicitud de autorización de cambio de uso actual para fines agropecuarios en tierras de dominio público debe contemplar los siguientes aspectos:

    I. El resultado de la Zonificación Ecológica Económica de nivel medio o superior o Zonificación Forestal, de disponer de estos instrumentos aprobados. El MINAM de acuerdo con su Directiva N°05-2017-MINAM/DM considera que se debe tener en cuenta los valores bioecológicos del territorio.

      II. La existencia de hábitats críticos.

   III. La existencia de especies categorizadas como amenazadas, protegidas por convenios internacionales o endémicas. El MINAM evalúa principalmente la presencia de especies CITES.

    IV.    La presencia de áreas que tienen valor de conectividad entre ecosistemas. En este criterio, el MINAM evalúa la existencia de especies CITES, sus poblaciones y relación con hábitat.

      V. El estado de sucesión del bosque. Aquí el MINAM evalúa la ausencia de bosques primarios

     VI. La protección de las fajas marginales de los ríos que contienen vegetación ribereña o de protección.

     VII.  El potencial para la provisión de los servicios de los ecosistemas forestales y otros ecosistemas de vegetación silvestre. El MINAM prioriza la evaluación de la capacidad de almacenamiento y/o secuestro de carbono aéreo

1.2 Autorización de cambio de uso actual para fines agropecuarios en predios privados

Toda actividad con fines agropecuarios en predios privados con cobertura forestal requiere una autorización de cambio de uso. En los casos de predios privados cuya cobertura vegetal actual contenga masa boscosa, el cambio de uso requiere autorización de la ARFFS sustentado en un estudio técnico de microzonificación. Los requisitos para solicitar una autorización de cambio de uso actual para fines agropecuarios en predios privados son:

1. Solicitud con carácter de declaración jurada dirigida a la autoridad competente, según formato.
2. Estudio técnico de microzonificación elaborado de acuerdo con los lineamientos aun no aprobados por el SERFOR pero que ya contarían con una versión preliminar, el cual incluye el plano del área objeto de cambio de uso actual de las tierras, que identifique la zona de cobertura forestal a mantener ; y que deberá incluir el plan de desbosque.
3. Número de la Resolución que aprueba la certificación ambiental aprobada por el MINAGRI, en caso corresponda.
4. Copia de Título de propiedad o documento que acredite dicho derecho real sobre el predio. Si el predio está inscrito en los Registros Públicos, solo se requiere el número de partida registral.

La evaluación a cargo de la ARFFS, sobre la solicitud de autorización de cambio de uso actual para fines agropecuarios en predios privados debe contemplar los siguientes aspectos:

1. La existencia de hábitats críticos.
2. La existencia de especies categorizadas como amenazadas, protegidas por convenios internacionales o endémicas.
3. La presencia de áreas que tienen valor de conectividad entre ecosistemas.
4. El estado de sucesión del bosque.
5. La protección de las fajas marginales de los ríos que contienen vegetación ribereña o de protección.
6. El potencial para la provisión de servicios de los ecosistemas forestales y otros ecosistemas de vegetación silvestre.

La autorización de cambio de uso en el caso de predios privados otorga al solicitante el derecho de realizar el desbosque correspondiente en las tierras con capacidad de uso mayor para cultivo en limpio o cultivo permanente; es decir incluye la autorización de desbosque. En ese sentido, se deben hacer los pagos que corresponden al desbosque. Además, los productos que se obtengan pueden ser destinados al comercio interno, solo si los individuos a aprovechar han sido declarados en el estudio técnico de microzonificación.

Los titulares que cuenten con autorización de cambio de uso actual de las tierras a fines agropecuarios en tierras en predios privados y en cuyas áreas se haya producido la regeneración natural de especies forestales, no requieren una nueva autorización para el retiro de dichos recursos forestales. Previo a su retiro y aprovechamiento, la ARFFS debe verificar que el predio cuente con la autorización otorgada en su oportunidad y la existencia de las especies regeneradas, bajo responsabilidad. Para el transporte se requiere guía de transporte expedida por la ARFFS, previo pago por derecho de aprovechamiento.

2. Autorizaciones de desbosque

El desbosque es el retiro de la cobertura forestal mediante cualquier método que conlleve la pérdida del estado natural del recurso forestal, en áreas comprendidas en cualquier categoría del patrimonio nacional forestal, para el desarrollo de cualquier tipo de actividades productivas que no tengan como fines su manejo forestal sostenible, tales como la instalación de infraestructura, la apertura de vías de comunicación, incluyendo caminos de acceso a áreas de producción forestal, la producción o transporte de energía, así como operaciones energéticas, hidrocarburíferas y mineras. Por su puesto, también puede haber desbosque en tierras agrícolas con cobertura forestal para fines agropecuarios, porque es una actividad productiva que no tiene como fin el manejo forestal sostenible. La autorización de desbosque es un acto administrativo que no constituye título habilitante. Aunque, en el marco de la Certificación Ambiental Global (IntegrAmbiente) se le denomina título habilitante, pero no en el sentido de la Legislación Forestal y de Fauna Silvestre.

Los titulares de contratos de operaciones petroleras, mineras, industriales o de similar naturaleza y aquellos titulares de títulos habilitantes que abran caminos de acceso a áreas de producción forestal fuera del área otorgada, que por las condiciones propias del trabajo necesiten retirar cobertura forestal, deben solicitar previamente la autorización de desbosque, según los lineamientos aun no aprobados por el SERFOR. Pero recordemos que la autorización de cambio de uso en el caso de predios privados otorga al solicitante también el derecho de realizar el desbosque. Y que todo proyecto productivo con fines agropecuarios en tierras de dominio público que impliquen el retiro de cobertura forestal además de una autorización de cambio de uso actual de la tierra requiere adicionalmente contar con una autorización de desbosque previa para el retiro de la cobertura forestal.

La autoridad competente para autorizar el desboque depende del nivel de evaluación ambiental exigible en cada caso, según lo dispuesto en el Sistema Nacional de Evaluación de Impactos Ambientales. El SERFOR autoriza el desbosque cuando el proyecto de las actividades de instalación de infraestructura, la apertura de vías de comunicación, incluyendo caminos de acceso a áreas de producción forestal, la producción o transporte de energía, así como operaciones energéticas, hidrocarburíferas y mineras requiere alguno de los siguientes instrumentos de gestión ambiental:

a.       Estudio de Impacto Ambiental Semidetallado.
b.      Estudio de Impacto Ambiental Detallado.
c.       Declaración de Impacto Ambiental.
d.      Instrumentos de gestión ambiental complementarios al SEIA, a cargo de la autoridad del nivel nacional que corresponda.

En los casos de proyectos de inversión de los sectores minería, hidrocarburos, electricidad, transporte y agricultura que requieran Estudios de Impacto Ambiental detallados la solicitud de autorización de Desbosque puede tramitarse como parte de la Certificación Ambiental Global a través del SENACE (IntegrAmbiente).

Le corresponde a la ARFFS autorizar el desbosque cuando el proyecto:

a.       No se encuentre incluido en el listado del Anexo II del Reglamento de la Ley N°27446, Ley del Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental.

b.      Requiera de un instrumento de gestión ambiental complementario al SEIA, a cargo de la autoridad regional. RM N°157-2011-MINAM y sus múltiples modificaciones.

Entre los proyectos que están cargo de la autoridad regional están: a) Distribución eléctrica cuya demanda máxima sea inferior a 30 MW, b) Proyectos de electrificación rural (sistemas eléctricos rurales) que se desarrollen dentro de la circunscripción regional, c) Explotación, beneficio minero y transporte de minerales (minero ductos, tuberías, cable carriles, fajas transportadoras de minerales, transporte de minerales en camiones, trenes, realizados por operadores mineros) – pequeña minería y minería artesanal, metálica y no metálica, d)  Procesamiento pesquero artesanal, para la micro y pequeña empresa, considerando sus componentes auxiliares y complementarios, e) Acuicultura de menor escala y para el caso de colectores; acuicultura de repoblamiento, de subsistencia y producción de semillas/ovas/alevinos y acuicultura de investigación, f) Extracción y acopio de especies ornamentales e instalación de infraestructura de acuarios, entre otros.

Los requisitos para las autorizaciones de desbosque son los siguientes:

1. Solicitud con carácter de declaración jurada dirigida a la autoridad competente, según formato.
2. Plan de desbosque elaborado de acuerdo con los lineamientos aun no aprobados por el SERFOR.
3. Copia simple de la Certificación ambiental de la actividad o proyecto aprobada o por la autoridad ambiental competente, de corresponder (Excepto en los casos de Certificación Ambiental Global en aquellos casos la autorización de desbosque se tramita simultáneamente con el Estudio de Impacto Ambiental Detallado).

Para el otorgamiento de la autorización de desbosque se requiere realizar inspección ocular previa; caso contrario, dichas autorizaciones son nulas de pleno derecho. La evaluación demuestra que la actividad propuesta no puede llevarse a cabo en otro lugar y que la alternativa técnica propuesta garantiza el cumplimiento de los estándares ambientales legalmente requeridos. Asimismo, la evaluación debe asegurar que el área materia de desbosque es la mínima posible y que se llevará a cabo con la mejor tecnología, prácticas y métodos existentes para reducir al mínimo posible los impactos ambientales y sociales, incluyendo evitar las áreas de alto valor de conservación. Se debe indicar igualmente el destino de los productos forestales extraídos.

En caso de proceder la autorización de desbosque, se paga por el valor de los recursos forestales a ser retirados sobre la base de una valorización integral y de plazo adecuado, y, en el caso de las actividades de la instalación de infraestructura, la apertura de vías de comunicación, incluyendo caminos de acceso a áreas de producción forestal, la producción o transporte de energía, así como operaciones energéticas, hidrocarburíferas y mineras, se habilitará un área de compensación ecosistémica de dimensiones equivalentes a las áreas afectadas, en la forma que indique la autoridad forestal correspondiente. Esta compensación ecosistémica, se regula a través de lineamientos que deben ser aprobados por el SERFOR en coordinación con el MINAM, así como de otras disposiciones sobre la materia. El plan de compensación ambiental para los proyectos de inversión que se regulan conforme a la Ley N°27446, Ley del SEIA, considera los lineamientos para la compensación ecosistémica aplicable al desbosque. En caso de que estos productos forestales sean materia de comercialización, se paga adicionalmente el derecho de aprovechamiento.

Tipos de pagos por concepto de Desbosque

 Elaboración propia

En el caso de proceder el desbosque, se pagará:

     a.       Por la afectación al Patrimonio: Se calcula un monto a pagar sobre la base de una valorización integral, en el marco de los lineamientos que deben ser aprobados por el MINAM, que considera los bienes y los servicios de los ecosistemas forestales y otros ecosistemas de vegetación silvestre afectados como consecuencia del desbosque, tomando en consideración la oportunidad de aprovechamiento sostenible de los recursos forestales maderables, no maderables y de fauna silvestre y el secuestro de carbono. El SERFOR, al inicio de cada año, debe publicar la lista de valores correspondientes a cada criterio, aplicables al pago por afectación al patrimonio.
b.      Por comercialización: Si los productos son comercializados, de acuerdo con lo establecido por la Ley, se realiza el pago por el derecho de aprovechamiento. El cálculo de este derecho se realiza tomando como referencia, el valor de los productos forestales maderables, no maderables y de fauna silvestre en estado natural, según corresponda.
c.       El pago por el trámite de la guía de transporte se realiza ante la ARFFS.

Si el desbosque pudiese afectar a las comunidades campesinas y nativas, rige el derecho a la consulta previa del Convenio 169 de la OIT. El SERFOR y las ARFFS respetan los derechos colectivos de las comunidades nativas, campesinas y pueblos indígenas u originarios, aplicando lo dispuesto en la Ley del Derecho a la Consulta Previa. Para ello, el SERFOR aprueba, en coordinación con el Ministerio de Cultura y el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, los lineamientos para el desbosque, incluyendo la verificación del cumplimiento del proceso de consulta previa, en caso corresponda. No se autoriza desbosque en reservas de tierras para pueblos indígenas en situación de aislamiento o contacto inicial. Para la aplicación de la consulta previa en casos de autorizaciones de desbosque se tomará en cuenta las siguientes excepciones:

     a.       Cuando el desbosque tenga el carácter de medida complementaria no requerirá ser sometida a proceso de consulta cuando la medida administrativa principal ya haya sido consultada.
b.      Cuando el desbosque esté vinculado a la construcción y mantenimiento de infraestructura en materia de salud, educación, así como la necesaria para la provisión de servicios públicos que, en coordinación con los pueblos indígenas, esté orientada a beneficiarlos, no requerirá ser sometido al procedimiento de consulta previa.

Para el desbosque la autoridad competente establece y, de ser el caso, adopta medidas para mitigar el impacto sobre el Patrimonio, de acuerdo con los lineamientos que debe aprobar el SERFOR. En el caso de las autorizaciones de desbosque en el marco de autorizaciones de cambio de uso actual en tierras de dominio público y predios privados se debe tener en cuenta que la determinación de la compatibilidad de la actividad incluye la identificación del área que debe mantenerse con cobertura forestal para su reserva, la cual debe ser igual o mayor al 30 % del área total con cobertura forestal en las tierras de aptitud agrícola. Además del área reservada, se debe mantener obligatoriamente la vegetación ribereña o de protección.