LA PROPIEDAD Y SU FUNCIÓN AMBIENTAL - Puente

La propiedad y su función “ambiental”

María Cristina Puente (ECUADOR)

Integrante de la SEDEFA y del Grupo Ecuatoriano de la RELADEFA

Para discutir el papel de la propiedad en políticas de conservación, conviene tener presente que en la actualidad, mucho se habla sobre la importancia de los derechos ambientales en la vida cotidiana de las personas y en su desarrollo propio así como el de las generaciones que están por venir. Se conoce técnicamente que la degradación del medio ambiente causa y causará trastornos severos en los seres humanos lo cual influye directamente en su calidad de vida. En este escenario, surgen una serie de preguntas importantes: ¿de quién son los recursos naturales, entre ellos los bosques?, ¿a quién pertenecen?

Y, por otra parte, si efectivamente los recursos tienen un dueño, un propietario, ¿hasta dónde llega su derecho sobre ellos? ¿Restringe esta propiedad la posible utilización de los mismos, por parte de otros individuos? ¿Debe reconsiderarse el concepto de propiedad a fin de que incluya en su contenido esencial una función o funcionalidad ambiental? Es en torno a estas preguntas que discurren las diferentes posturas y posibles análisis sobre este derecho y su relación con el ambiente, los recursos naturales y su conservación.

Varias son entonces las interrogantes que se plantean al respecto. Nos proponemos delimitar los supuestos básicos necesarios para armar una discusión sobre el tema, y a fin de plantear la necesidad –o no- de que el concepto de la función de la propiedad privada sea redefinido, contextualizado y actualizado a los tiempos y realidades que vivimos.

La finalidad que la “propiedad” en tanto derecho debe cumplir, ha sido tema de varios autores y en varios ámbitos. Este debate del derecho aparece ligado a la ruptura entre los conceptos romanistas y modernos de propiedad.

Casi es posible afirmar[1] de manera rotunda que la legislación latinoamericana y mundial, en su plenitud, recoge como principio el de que “el interés social prevalece por sobre el particular”, que se lo expresa en las formas más variadas, por vía de leyes de índole social, de orden público, de interés colectivo, entre otras. De allí que la propiedad como tal tiene implícita una limitación de carácter social.

Ahora bien, dentro de este campo de los intereses sociales y del beneficio colectivo, se encuentran incluidos todos aquellos derechos propios de cada persona, e innatos a su condición de ser humano, social y político. Nos referimos a los derechos humanos, sociales, civiles, políticos, económicos y culturales, colectivos y difusos, conocidos también como derechos de primera, segunda, tercera y cuarta generación.

Dentro de las categorías de derechos humanos incluyen los de orden ambiental. El mundo, las sociedades actuales cada vez más reclaman por calidad de vida, acceso a recursos, sostenibilidad en el manejo y administración del agua, del aire, disminución de la contaminación, entre otros aspectos. Los seres humanos se enfrentan a la necesidad de mantener parámetros mínimos de sobrevivencia, condiciones que les permitan un desarrollo adecuado para ellos y para las generaciones que vienen. Hablamos de “desarrollo sostenible” como una prioridad y meta de consecución a corto, mediano y largo plazo. El mundo entero se propuso ya en su momento, como objetivos del milenio, la conservación y sustentabilidad del medio ambiente. Incluso ha llegado a hablarse y reconocerse derechos a la naturaleza como sujeto.

Al revisar esta realidad, salta a la luz una interrogante, y es ¿quién tiene en sus manos los medios, las vías, para lograr estos objetivos? La respuesta va ligada a  una cuestión central, y es la de la propiedad o dominio sobre los recursos naturales, la tecnología, los factores productivos –entre ellos la tierra y sus bosques- y los diferentes tipos de capitales.

Sabemos además que esta finalidad está ligada tanto al uso que el propietario puede hacer de sus bienes, como a los efectos que dicho uso puede ocasionar a terceros. Es en función de los potenciales afectados por ello que es necesario poner ciertos límites a los actos de dominio. También, no hay que dejar de lado el bien o interés público que puede prevalecer al momento de darle o no cierto uso a los bienes de propiedad privada. Todo esto hace que el carácter de “absoluto” del derecho de propiedad se haya visto limitado a través de la historia.

Ya en la práctica, hemos visto situaciones específicas por las cuales la propiedad está llamada a “prestar” ciertos servicios, a quienes no son sus titulares, o está limitada por la necesidad de considerar las necesidades de quienes no son sus titulares. Esto puede verse a través de diferentes mecanismos legales, por una parte están las servidumbres que son limitaciones –muchas veces negociadas- que restringen la propiedad sin cuestionarla; y otras como las políticas de redistribución de tierras, expresadas en reformas agrarias.

Si queremos reflexionar sobre cómo la dimensión ambiental entra en esta problemática, es necesario tomar en cuenta que en la mayoría de los casos reales, aquellas tierras que a criterio del estado y los particulares mejor han cumplido su función social, son precisamente las que no han cumplido con su función ambiental o lo han hecho en forma mínima.

Esto nos lleva a una situación que parecería ser contradictoria: para cumplir los fines sociales se omiten los ambientales, y en sentido contrario, el cumplimiento de los fines ambientales parecería exigir el sacrificio de los sociales. Pero en realidad esta contradicción debe ser replanteada. En efecto, los fines ambientales son también fines sociales. Los servicios ambientales son por esencia colectivos e inclusive podríamos decir que su dimensión social va más allá de las generaciones actuales y se proyecta a beneficiar a personas que incluso no han nacido todavía.

Esto no quiere decir que no existan conflictos y contradicciones pues el aspecto social que más atención ha merecido es el referente a las oportunidades de empleo o de acceso a los bienes de subsistencia; pero la función social no puede reducirse a ello puesto que incluye aspectos tales como: lucha contra la erosión, manejo de cuencas, seguridad alimentaria, bienes paisajísticos, entre otros. A éstos pueden agregarse los más específicamente ambientales como conservación de la biodiversidad o el secuestro de carbono. El problema por lo tanto es cómo se combinan y se manejan los diferentes servicios que un predio puede dar a la sociedad con los servicios y beneficios que su propietario puede esperar de él.

Hay sin embargo una diferencia en la manera en la cual son reivindicados cada uno de estos aspectos del sentido social de la propiedad. Cuando hay personas que podrían resultar beneficiadas de la limitación que se establezca a la propiedad ajena (por ejemplo, casos de reforma agraria, prescripción adquisitiva), estos sujetos toman iniciativas, plantean acciones de hecho y de derecho, impulsando con ello la reivindicación social que limita el derecho de propiedad. Se inicia entonces un conflicto.

Las otras perspectivas sociales de la propiedad, que hemos anotado, referidas a servicios más difusos, orientados a otras generaciones, no tienen actores directos que las representen. Se pueden prever dos caminos posibles para subsanar esta deficiencia. Por una parte, podrían grupos de ciudadanos –u organizaciones no gubernamentales- actuar a nombre o en defensa de estos intereses; este trabajo tiene un gran potencial pero también serias limitaciones.

La otra alternativa es la intervención del estado como representante del bien colectivo. Pero como hemos visto, el bien colectivo es complejo, tiene múltiples matices, y su defensa requiere de complejas combinaciones y ponderaciones entre diferentes criterios. Esto no es suficiente, es necesario sobre todo una voluntad política y capacidad de gestión lo que se ha llamado un sistema de gobernanza ambiental.

Una parte fundamental en la construcción de sistemas de gobernanza ambiental es la legislación. Pero en su desarrollo observamos que se ha producido lo que podríamos llamar “soluciones parche”, generalmente plasmadas en nuevas leyes, que no traen consigo un análisis exhaustivo y serio de las normas ya existentes y que aportan a la confusión respecto de la aplicabilidad o no del ordenamiento jurídico en su conjunto, todo lo cual se presta para la especulación e incluso el fraude en su aplicación. La consistencia o no de las leyes es parte central de la calidad del derecho de propiedad que se garantiza.

Lo dicho nos conduce a pensar que si no existe un régimen de propiedad consistente –esto, en relación con la aplicación de las diferentes y dispersas normas que la regulan- mal se puede pensar que la propiedad en su conjunto tenga como eje transversal e interpretador a la variable ambiental. Sabemos que el reconocimiento expreso de la propiedad en el surgimiento de la sociedad, como tal, se remonta a la idea del pacto social, de condiciones mínimas para la libertad de empresa y comercio, lo cual implica la existencia de responsabilidades y obligaciones entre los pactantes.

Si estas condiciones mínimas no se cumplen –y entre ellas está la definición, delimitación y regulación de la propiedad- el pacto puede resquebrajarse, y concomitantemente el conflicto de intereses y posiciones, que naturalmente existe en toda sociedad, puede desbordar los mecanismos institucionales. El efecto de este desbordamiento parece ser que los valores y consideraciones que se declaran en la formulación de las leyes sean contradichos por la realidad, y que la vida social esté gobernada por criterios muy diferentes de los que se predican, fundamentalmente el predomino absoluto del interés particular de corto plazo y el sacrificio permanente de los diversos intereses sociales, especialmente los más difusos.

En esta discusión compleja, hay un gran riesgo, y es que los aspectos ambientales sean subsumidos o subordinados a otras dimensiones, todas las cuales tendrán algún tipo de justificativo social. Es por ello que es fundamental que los aspectos ambientales de la propiedad sean manejados y establecidos de manera expresa, clara y distinta.

Exploremos otra entrada al tema planteado. Desde la óptica de la economía ambiental básica, uno de los supuestos elementales para la asignación eficiente de los recursos naturales es el derecho de propiedad, identificado como herramienta válida a dicho efecto. Si bien es cierto que la principal crítica de esta afirmación gira en torno a que no es posible reducir el tema de la ineficiencia en el manejo de los recursos a la asignación de derechos de propiedad (y correlativa singularización de dueños y propietarios, públicos y privados, individuales y colectivos), es también muy cierto que todos los demás elementos posibles de análisis y que circundan o rebasan el tema de la propiedad, no pueden excluir a esta institución.

Es necesario que el sistema de propiedad funcione bien en las leyes y en los hechos, como supuesto casi elemental del análisis de otros factores e incluso de otras categorías de derechos. En la medida en que el marco –campo de acción- de la propiedad esté claramente identificado, podemos hablar de análisis más avanzados que incluyan otras categorías de variables o derechos. Por citar un ejemplo, en la medida en que la propiedad de un predio esté claramente definida, se podrá constituir servidumbres ambientales, o crear mecanismos de pago por servicios ambientales, iniciar actividades de manejo sustentable, realizar valoraciones ambientales integrales, entre otras actividades.

El panorama expuesto es claro. La propiedad como derecho está reconocida y garantizada. Está además limitada en tanto debe cumplir una función social. Existe una definición de “función social” que aparenta ser abarcativa, pero que en la práctica no es tomada en cuenta como referente legítimo y socialmente aceptado. No obstante, nos queda determinar si el alcance que hasta hoy se ha dado a esta “función social” es suficiente y adecuado para comprender que dentro de ella, y en el discurso normativo, se pueden incluir valores como la protección del medio ambiente y los recursos naturales.

Para redondear un poco más la cuestión, recordemos que tradicionalmente la doctrina ha establecido múltiples o variadas limitaciones al derecho de propiedad, por lo que para los juristas no es necesario tener que ahondar en el tema de las diferentes formas de limitaciones a la propiedad, no obstante para los efectos del presente texto mencionaremos que “(l)imitación a la propiedad es todo acto mediante una ley previamente determinada que impide a una o varias personas que el derecho de propiedad sea ejercido plenamente”. Por ende establecemos que por la limitación a la propiedad se determinan los alcances y hasta dónde la esfera jurídica del propietario puede llegar o bien hasta dónde la intervención del estado es legítima y apropiada.

Cerrando el análisis, decimos que la institución de la función social, constituye una auténtica limitación al derecho de propiedad en general, pero que no necesariamente esta función social ha sido entendida de una forma amplia, y menos como inclusiva de criterios vinculados con los intereses y preocupaciones ambientales de la sociedad.

Ponemos especial hincapié en que el reconocimiento del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado marca un hito en la historia del derecho ambiental y sus orígenes. Incluye lineamientos de altísimo contenido axiológico cuyo desarrollo no es exclusivamente nacional. Por el contrario, se trata de un movimiento de carácter universal cuyo resultado ha sido colocar al derecho al ambiente sano y ecológicamente equilibrado como un verdadero derecho humano.

No es en vano que autores contemporáneos hablen de una transversalidad del derecho ambiental, ya que a efectos prácticos resulta imposible negar su existencia, importancia y prevalencia por sobre otros derechos, cuya esfera de acción tiene menor ingerencia –o menos vital- en la vida de los seres humanos.

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[1] Esta afirmación nace de una revisión de un buen número de Constituciones a nivel mundial, casi todas han superado las primigenias ideas liberales en torno al rol de la propiedad privada en la sociedad. Se ha superado aquello de la “mano invisible” y la suma del bienestar individual que, teóricamente, construye el bienestar común. Actualmente ya ningún ordenamiento jurídico desconoce que la propiedad debe cumplir una función social.